Colombia: ¿otra vez el Estatuto Rural?

El ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo, anunció el pasado 12 de julio, que el Gobierno tiene listo el proyecto de ley de tierras y desarrollo rural y reveló algunas de las bases del texto que será presentado al Congreso de la República, una vez sea sometido a la consulta a los pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas, según lo dispone el Convenio 169 de la OIT, en los términos definidos por la sentencia C-175 de 2009 de la Corte Constitucional, que declaró inconstitucional el Estatuto Rural.

En las organizaciones campesinas, indígenas y afro que lucharon contra el Estatuto Rural, causó satisfacción cuando el año pasado el mismo Ministro y otros funcionarios y expertos reconocieron la grave situación del sector agropecuario y en particular, expusieron los datos sobre la exagerada concentración de la propiedad de la tierra y su relación con el pésimo aprovechamiento del suelo. Era de esperarse que el diagnóstico se reflejara en el proyecto de ley del Gobierno, pero, lo que hasta ahora se conoce muestra otra cosa: varios pilares del nuevo proyecto son los mismos del Estatuto inconstitucional.

Formalización del despojo

La ley 1152 de 2001 o Estatuto Rural, que estuvo vigente 20 meses era, en primer lugar, un nudo articulador de la legislación del despojo, plenamente concordante con el desplazamiento forzado de la población rural. El artículo 138 de esa ley permitía validar escrituras fabricadas, registradas hasta 1997. Esto concordaba con la reducción del término de prescripción aprobado en la ley 791 de 2002 y fue completado con la legalización de la falsa tradición por la ley 1182 de 2008.

Resulta terrible que se repare esta máquina de despojo, en vez de desbaratarla. Como parte de ella se busca refundar la Unidad Nacional de Tierras del Estatuto Rural, que no se llamaría Unat sino Unata, porque estaba y estaría encargada también de las aguas o sea de los programas de riego.

Cuando tras años de sombrías administraciones, el Incoder está otra vez tratando de cumplir sus funciones legales, nuevamente se propone descuartizar su función de ordenamiento social de la propiedad, separando nada menos que las clarificaciones de propiedad, deslindes de resguardos y territorios colectivos, extinciones de dominio, expropiaciones y estudios de función social de la propiedad y asignando todo esto al mismo instituto, nuevo-viejo, que va a encargarse de los programas de riego.

No hay ni la más mínima justificación técnica para que la Unata, y no el Incoder, haga las clarificaciones de la propiedad, pero sí hay un problema grave, la validación de las escrituras fabricadas, esta vez hasta 2001 por una entidad en cuya dirección no habrá ni un representante del campesinado, indígenas y afros.

Al lado de la Unata habría además un programa de “formalización de la propiedad”, que en las condiciones actuales de gran parte del país, cuando los despojadores siguen ejerciendo el poder local y los desplazados no pueden ni asomarse a exigir el derecho a restitución que les reconoce la ley de víctimas, tal formalización sería realmente un camino expedito para la legalización de los despojos, de manera que si algún día los desplazados pueden volver, se encontrarán con que tienen en contra escrituras formalizadas. No por casualidad, las leyes 701 de 2002 y 1182 de 2008 son los pilares de semejante formalización.

Además, de la discusión de la ley de víctimas se anunció que podría tratarse en la ley de tierras, el “derecho de superficie”. ¿Para qué, si hace siglos existen contratos de arrendamiento y de usufructo? ¿Con qué objetivo se quiere imponer semejante novedad? ¿Para facilitar que determinados empresarios, a cambio de pagos irrisorios, se apoderen de las tierras a las cuáles los despojados no pueden regresar? ¿Para colocar derechos de superficie en el mercado financiero internacional? Nuevamente sería despojo, para hacer rentable la inversión.

Sin participación

Si, como en el Estatuto Rural representación del campesinado, indígenas y afro en organismos claves como la Unata y el Consejo Nacional de Tierras, que tendría mayores funciones que las que las asignadas por el Estatuto Rural y tendría que ver con las definiciones sobre dedicación o no a la minería de los territorios, el proyecto del gobierno dejaría a las mujeres rurales, los indígenas y los afro sin representación en el Consejo Directivo de Incoder. La participación debería ser una base fundamental de cualquier legislación progresista, pero el retroceso en este campo no sorprende si el contenido propuesto es regresivo.

Reservas campesinas

Actualmente, el artículo 80 de la ley 160 de 1994 y el artículo 1° del decreto 1777 de 1997, pueden constituirse reservas campesinas en las áreas cuyas características socioeconómicas o agroecológicas, requieren la regulación y limitación de la propiedad. Después de 8 años de parálisis del programa de reservas campesinas, el gobierno actual ha reiniciado la labor en este campo, levantó la suspensión de la reserva campesina del Valle del Cimitarra y trabaja por constituir una en Montes de María y otra en el Catatumbo, además de atender algunas otras solicitudes. Pero el texto del proyecto será el tercer intento de prohibir constituir reservas campesinas por fuera de las “áreas geográficas donde predominen los baldíos de la nación”.

El primer intento fue la ley 508 de 1999, cuando el texto regional del proyecto de plan de desarrollo decía que las zonas de reserva campesina se definirían “tanto en las áreas de colonización como dentro de la frontera agrícola” y se cambió por la fórmula con que fue expedida la ley: “tanto en las áreas de colonización como en las zonas de baldío”, cambiaron 5 palabras, es decir todo. Pero la ley fue declarada inconstitucional y según lo ordena la Constitución, rigió el proyecto original en calidad de Plan.

Luego el tristemente célebre estatuto rural volvió por las andanzas, en un contexto en que el programa de reservas campesinas había sido paralizado por voluntad política del gobierno Uribe, y en su artículo 88 determinó que sólo se podrían declarar reservas campesinas donde predominen baldíos, con un texto que ahora se quiere volver a aprobar. No quieren entonces que las reservas campesinas sirvan para proteger del desplazamiento a pequeños propietarios y permitirles un desarrollo integral dinámico ni para corregir los casos extremos de concentración de propiedad privada.

Contra los indígenas

Se quiere también repetir el texto del Estatuto Rural que prohibía constituir, ampliar o sanear resguardos indígenas en “los límites geográficos determinados en el artículo 2° de la ley 70 de 1993”, principalmente en la cuenca del Pacífico. Esto significa modificar la ley 70 de 1993 y de ninguna manera favorece a las comunidades afro, pues según el artículo 4 de la misma ley, estas comunidades solamente tienen derecho a que se les titulen colectivamente las tierras que “vienen ocupando de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción”. Los territorios indígenas quedarían entonces sin titular, en violación flagrante del convenio 169 de la OIT.

Libre de las ataduras del Estatuto Rural, el Incoder constituyó 7 resguardos indígenas en la “zona prohibida” del Pacífico, que se hubieran quedado sin reconocimiento si el Estatuto no se cae. Dicho sea de paso, durante la vigencia de la ley 1152, no fue constituido ningún resguardo en el país, tampoco fue constituido ningún territorio colectivo afro.

Ahora en el nuevo proyecto de ley gubernamental se quieren imponer nuevos requisitos para las constituciones y ampliaciones de resguardos y territorios colectivos afro, como presentar “proyectos productivos”, los cuales obligatoriamente “deberán orientarse a incrementar el volumen y la calidad de la producción, así como aumentar los ingresos de los productores”, con lo cual se viola el derecho al reconocimiento de la propiedad del territorio indígena y afro, en los términos de la propia cultura, garantizado por el convenio 169 de la OIT. Sin Estatuto Rural, entre septiembre de 2009 y diciembre de 2010, fueron constituidos 22 resguardos, este ritmo quiere se frenaría ahora si se aprueba esos requisitos.

Por otra parte, el nuevo proyecto gubernamental omite la norma actualmente vigente del parágrafo 6 del artículo 85 de la ley 160 de 1994 que protege “los territorios tradicionalmente utilizados por pueblos indígenas nómadas, seminómadas o agricultores itinerantes”. En esto copia la intención del Estatuto Rural que le exigía a estos pueblos tener una utilización “regular y permanente” del territorio, es decir dejar de ser lo que son, con una norma que se contradecía así misma y que ahora desaparecería, también violando el Convenio 169 de OIT.

Lo diferente

El nuevo proyecto gubernamental contendrá, claro, algunas diferencias con el Estatuto Rural. Por ejemplo este hablaba de expropiar fincas “improductivas”, un término confuso, porque las tierras no utilizadas no admiten procesos de expropiación sino de extinción de dominio. Ahora se habla de “programas de desconcentración de la propiedad”, allí donde “la estructura de propiedad y tenencia de la tierra impone restricciones al uso eficiente de la misma”, con fincas que “no cumplen los niveles mínimos de productividad”. Un avance evidente, frente al Estatuto Rural, pero no muy grande frente a la ley vigente, que permite programas de adquisición o expropiación de tierras, en múltiples casos que incluyen dotar de tierra a hombres y mujeres campesinos o mujeres jefes de hogar “cuando no hubiere acuerdo de negociación entre campesinos y propietarios”.

El muy reducido alcance de los programas de desconcentración de la propiedad se ha debido por una parte a la falta de voluntad política y el ínfimo presupuesto dedicado a ellos y por otra parte, a las normas de expropiación por vía judicial, que hacen imposible expropiar y por tanto sólo permiten adquirir cuando el propietario quiere vender, al precio que quiera imponer. Se requiere en cambio aprobar las normas de expropiación con indemnización, por vía administrativa, siguiendo el procedimiento del Decretos 1185 de 1984, que estuvo vigente cuando se creó la Corporación Nasa Kiwe, o el del 4628 de 2010, que actualmente está vigente para atender a los damnificados por las inundaciones.

Importante es desde luego que el gobierno piense en establecer 25 áreas de desarrollo rural, pero si el conjunto de la legislación no es adecuado tampoco lo serán esas áreas y si son definidas al arbitrio oficial, sin participación de los sectores sociales de las regiones rurales, pues tampoco va a resultar nada a favor de las comunidades.

Seguramente los variados subsidios a los campesinos, que el proyecto gubernamental permitiría, podrían tener importancia, si el presupuesto del sector agropecuario fuera adecuado, si las normas de tierras permitieran desconcentrar la propiedad y reducir la carga que para el sector agropecuario es el alto precio de la tierra y desde luego, si se dejara de fomentar las importaciones de alimentos, las cuales ya cercanas a las 10 millones de toneladas anuales, han sido incentivadas con los decretos 4114 y 4115 de 2010 y serán demoledoras para los productores de maíz, fríjol, aves y leche si entran en vigencia los TLC con Estados Unidos y la Unión Europea.

Por otra parte, el nuevo proyecto difiere del Estatuto Rural en que incorpora normas sobre reservas forestales, en principio defensoras de los bosques, pero que abren un boquete inmenso, al dejar al arbitrio del gobierno la redefinición de toda la reserva forestal de la ley 2 de 1959. Semejante asunta dejado en manos exclusivas del gobierno puede convertirse en una feria de demolición. No del Estatuto Rural, sino de la Ley Forestal inconstitucional, también hay material, sobre plantaciones forestales comerciales.

En resumen el Gobierno parece haber retrocedido de sus anuncios iniciales, a una posición de negación de la reforma agraria, en la cual lo único posiblemente novedoso sería la posibilidad de aumentar los subsidios para la economía campesina, claro, con las limitaciones ordenadas ahora por la “sostenibilidad fiscal” y dependiendo como siempre de las leyes de presupuesto.

Soberanía alimentaria

Es triste que los intereses que impusieron el Estatuto Rural y la Ley Forestal sigan predominando. Confrontarlos exige partir de donde un proyecto de ley agraria tiene que partir en este momento: de la recuperación de la soberanía alimentaria. Precisamente cuando el mundo se debate en una crisis por el alza de los precios de los alimentos, especialmente de los cereales.

Importar alimentos ha hecho que Colombia tenga que pagarlos caros cuando podría producirlos con menores costos. Hasta Bavaria, que provocó las importaciones de toda la cebada que consume, se desespera ahora por conseguir reactivar la producción de la cebada nacional, pero los campesinos que la sembraban ya se arruinaron.

Una ley agraria debe tener como objetivo la soberanía alimentaria. De ahí parte el proyecto alternativo elaborado unitariamente por varias organizaciones campesinas y que será presentado a consulta de los pueblos indígenas y comunidades afro y luego, con los cambios propuestos por las consultas, al Congreso.

Conquistar la soberanía alimentaria es indispensable para cumplir el importante objetivo que arguye el proyecto del gobierno, cual es combatir la pobreza, porque si Colombia produce los alimentos que necesita, el campesino no llegará miserable y desempleado a las ciudades y la población de las ciudades tendrá comida y además empleo en industrias que puedan venderle a campesinos con ingresos decentes. Lo contrario es someterse a la dependencia alimentaria, formalizar el despojo de las tierras y dejar el sector rural abandonado a la aplanadora minera y energética.

Por otra parte, no podemos olvidar que “la reciente ola de acaparamientos masivos de tierra en beneficio de intereses privados o de terceros estado - ya sea por razones alimentarias, energéticas, mineras, ambientales, turísticas, especulativas o geopolíticas - abarca decenas de millones de hectáreas y viola los derechos humanos al privar a las comunidades locales, indígenas, campesinas, pastoras y pescadoras de sus medios de producción, al restringir su acceso a los bienes naturales, al limitar su libertad para producir lo que quieran y al exacerbar las desigualdades en el acceso y el control de la tierra por parte de las mujeres.” (Foro Social Mundial 2011)

Fuente: Agencia Prensa Rural