Los líderes del G 20 sucumben ante la táctica de dividir para reinar: la historia detrás del triunfo de Washington en Ginebra, por Walden Bello y Aileen Kwa

Entre los pocos que sostienen estar en la columna de los ganadores están Brasil e India, reconocidos como los líderes del G 20 y dos de las Cinco partes interesadas (P-5) que desempeñaron un papel protagónico en la redacción del texto sobre Agricultura.

Es necesario prestar atención a la dinámica de las negociaciones del Acuerdo Marco de julio, ya que representa un cambio respecto de las negociaciones Norte-Sur tradicionales en materia de comercio, que puede sentar precedentes para el futuro.

Consejo General suplanta a la Conferencia Ministerial

En el plano institucional, una de las innovaciones es que el Consejo General se ha convertido de facto en la instancia principal de toma de decisiones de la OMC. Lo que surgió de la reunión de julio fue en efecto una declaración ministerial sin la conferencia ministerial correspondiente. El colapso de dos conferencias ministeriales –en Seattle y Cancún—le puso de manifiesto a la secretaría de la OMC y a las superpotencias comerciales cuán inmanejable es esa instancia como arena para la toma de decisiones. Las conferencias ministeriales atrajeron las protestas populares y de las ONGs, y reunieron a Ministros, muchos de los cuales no son negociadores profesionales sino políticos decididos a defender los intereses de sus respectivos países. Además concitaron la atención de un gran número de medios de comunicación, dando de esta forma mayor transparencia a la toma de decisiones, a pesar de las pretensiones de los negociadores acostumbrados a las exclusivas “salas verdes” .

Solamente unos 40 ministros de comercio estuvieron presentes en la reunión del Consejo General en julio, y muchos de los representantes que desempeñaron un papel clave en Cancún –como los de Kenia y Nigeria- estuvieron ausentes. Obviamente, faltando unos 100 ministros de los países miembros de la OMC, muchos gobiernos no se percataron plenamente de la importancia de la reunión.

En cuanto a la sociedad civil mundial, que había jugado un papel muy importante en los resultados de Cancún, fue, en su mayoría, complaciente, sin darse cuenta de lo rápido que las potencias comerciales fueron capaces de recuperarse del estado de confusión en que habían quedado. Muy pocas ONGs tuvieron representantes en Ginebra durante los días críticos de la reunión en julio.

Lidiando con el G 20

Sin embargo, ésta vez el problema no fue simplemente la vieja conducta manipuladora que las superpotencias y la secretaría de la OMC exhibieron en todo el período previo a Cancún. La situación pos-Cancún hizo que eso fuera imposible. Cancún marcó el surgimiento del G-20 como protagonista clave de las negociaciones sobre comercio. Como lo expresara el Embajador Clodoaldo Hugueney de Brasil durante un debate del Foro Social Mundial en Bombay el pasado enero, “el G 20 rompió el monopolio de la UE y los EE.UU. en las negociaciones comerciales”.

Los EE.UU., sin embargo, no supieron apreciar el cambio de situación inmediatamente. Tras la reunión de Cancún, el Representante de Comercio de los Estados Unidos Robert Zoellik mostró un enfoque más agresivo y más unilateral de las negociaciones comerciales, manifestando que Estados Unidos a partir de ese momento iba a hacer hincapié en la conclusión de acuerdos bilaterales con aquellos países que “si quieren”, insinuando que no malgastaría esfuerzos en negociaciones dentro de la OMC. Washington también lanzó un ataque frontal contra el G 20, y consiguió que El Salvador, Colombia, Perú, Costa Rica y Guatemala se retiraran del grupo en unas pocas semanas.

Para otros países en desarrollo en tanto, el G 20 fue un fenómeno que recibieron positivamente. No obstante, hubo cierta aprehensión entre ellos con respecto a que los miembros más influyentes del G 20 son agro-exportadores como Brasil, y que el foco de atención del grupo es terminar con los sistemas de subsidios masivos de la UE y los EE.UU. y eliminar las barreras arancelarias que impiden el acceso a estos prósperos mercados. Muchos países, entre ellos Indonesia, estaban preocupados porque el G 20 presta mucho menos atención a los mercados y la agricultura de los pequeños productores rurales de los países en desarrollo que necesitan protección de las importaciones a precios bajos. De ahí que el G 33 siguió planteando propuestas para proteger “productos especiales” y un “mecanismo de salvaguarda especial”.

Otros países estimaron que la estrategia del G 20 centrada en la agricultura no es la adecuada para defender los intereses de los países en desarrollo. Esto llevó a la creación del G 90 (integrado por el Grupo Africano, ACP [países del África, el Caribe y el Pacífico] y los Países Menos Adelantados), que se unió en torno a la iniciativa de impedir que los “nuevos temas” de inversiones, contratación pública, y facilitación del comercio ingresen a la esfera de jurisdicción de la OMC.

No obstante, la formación del G 20 le dio un gran impulso a los países en desarrollo y muchos gobiernos se entusiasmaron con la promesa que hizo el Ministro de Relaciones Exteriores brasileño Celso Amorin, cuando manifestó en su discurso en Cancún que la meta del G 20 es “acercar [el sistema de comercio mundial] a las necesidades y aspiraciones de aquellos que están en sus márgenes –ciertamente la gran mayoría— a aquellos que no han tenido la posibilidad de cosechar los frutos de sus esfuerzos. Ya es tiempo de cambiar esta realidad”.

Mas en la primavera [del hemisferio Norte] de 2004 la estrategia a dos puntas de Washington –buscar acuerdos bilaterales y destruir al G 20—ya daba muestras claras de no estar funcionando. El Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) que EE.UU. pretendía no se materializó en la conferencia ministerial de Miami en noviembre de 2003, y también empezó a darse cuenta que para promover los intereses comerciales de las grandes empresas corporativas los acuerdos bilaterales pueden ser un complemento pero nunca un sustituto de un marco normativo general y multilateral del libre comercio. Paralelamente, el G 20, más allá de las deserciones iniciales, seguía firme.

Cambio de táctica

Para poner de nuevo en marcha a la OMC, Washington, trabajando en estrecha asociación con Bruselas, cambio de táctica. En vez de intentar destruir o debilitar al G 20, se movilizó para que sus líderes, Brasil e India, se integraran plenamente a las negociaciones sobre la agricultura, que era el obstáculo clave para cualquier nuevo avance del proceso de liberalización. Por eso se conformó a comienzos de abril una agrupación informal a la que se denominó las Cinco partes interesadas (FIPS, por su sigla en inglés) integrada por EE.UU., la UE, Australia, Brasil e India. El Presidente de la Comisión de Agricultura de la OMC, Tim Groser, elaboró el texto del capítulo agrícola del Acuerdo Marco propuesto en julio en estrecha consulta con este agrupamiento.

El cambio de estrategia de EE.UU. se hizo aún más evidente en el trato que empezó a tener con otros países y agrupamientos. En la primavera, el Representante de Comercio de EE.UU. Zoellik inició una serie de visitas a algunos países en desarrollo estratégicos. En lugar de despreciar la invitación a la Reunión del G 90 en Mauricio a mediados de julio, los EE.UU. y la UE enviaron delegados de primer nivel, incluido Zoellik. Allí, la retórica de confrontación fue sustituida por un tono conciliador que buscaba lograr que los países en desarrollo no solamente aceptaran una solución de compromiso en el tema agrícola, sino que accedieran también a poner en marcha las conversaciones para bajar los aranceles de los productos industriales y no agrícolas, a iniciar las conversaciones sobre facilitación del comercio y encaminar las negociaciones sobre servicios. Pero quizás el mensaje más fuerte que le escucharon los países en desarrollo a las superpotencias comerciales fue que ésta era la última oportunidad para poner en marcha el sistema multilateral –insinuando así que la responsabilidad del eventual fracaso de las conversaciones del Consejo General en julio recaería sobre aquellos.

Los esfuerzos de EE.UU. y la UE para poner de nuevo en marcha a la OMC culminaron con gran éxito. La UE y los EE.UU. fueron los principales beneficiarios del acuerdo para bajar los aranceles de los productos industrilaes y no agrícolas, ya que los aranceles más altos serán objeto de los mayores recortes; Zoellik volvió a EE.UU. pregonando que el acuerdo sobre el ‘acceso a los mercados no agrícolas’ (NAMA, por su sigla en inglés) representó una arrolladora victoria para las empresas estadounidenses ya que se trataría solamente del comienzo de un proceso que supuestamente bajará a cero los aranceles industriales y de manufacturas. Tanto la UE como Estados Unidos se anotaron también una victoria al lograr que los países en desarrollo aprobaran iniciar conversaciones sobre la facilitación del comercio, uno de los “nuevos temas” que los países en desarrollo habían rechazado en Cancún. Pero fue EE.UU. el que obtuvo las mayores ganancias, al conseguir, además de lo anterior, una “caja azul” ampliada en la cual acomodar una parte considerable de los subsidios que otorga a sus agricultores en el marco de la Ley Agrícola de Estados Unidos de 2002.

Parte del éxito de Washington fue producto de su astuta estrategia de negociación. Por ejemplo, para lograr su nueva Caja Azul ampliada, Washington distrajo la atención de los países en desarrollo, reclamando primero que éstos redujeran sus apoyos internos de minimis, es decir el porcentaje permisible de subsidio a su producción agropecuaria. Puestos a la defensiva, los países en desarrollo tuvieron que utilizar mucha energía justificando sus subsidios, de tal forma que a la postre se sintieron aliviados cuando EE.UU. dio un paso atrás y aceptó un arreglo sobre el tema, a cambio de que dichos países aceptaran la ampliación de la caja o compartimiento azul. Asimismo, inmediatamente antes de la reunión del Consejo General, la UE presentó de improviso la categoría de “productos sensibles” para proteger de rebajas arancelarias significativas a entre el 20 y 40% de sus productos agropecuarios. Preocupados porque la UE decidiera bloquearles su propia reivindicación de Productos Especiales protegidos, esencial para su seguridad alimentaria, los negociadores de los países en desarrollo aceptaron las nuevas protecciones de la UE.

Neutralizar a Brasil e India

Pero la clave de la exitosa estrategia de los Estados Unidos fue incorporar a Brasil e India al núcleo central de países decisivos en las negociaciones, accediendo entonces a las demandas centrales de estos países para poder separarlos del resto de los países en desarrollo. El tema clave para India era evitar la llamada “fórmula suiza” de recorte de aranceles que le implicaría rebajar sus aranceles agrícolas sustancialmente, un tema en el que tenía coincidencias con la Unión Europea. Según un negociador de un país en desarrollo, la principal preocupación de la India en la reunión del Consejo General era proteger sus aranceles, y por eso no iba a presionar muy fuertemente en el tema de la eliminación de los subsidios agrícolas, para no poner en riesgo el apoyo de la UE en su posición sobre los aranceles. (La posición del gobierno indio respecto de los subsidios se había debilitado debido a su alianza informal con la UE en el tema de aranceles después de la Conferencia Ministerial de Doha [antes de que la UE abandonara a los indios para alinearse en una posición común con los Estados Unidos] en el período preparatorio de Cancún. Tanto la UE como India estaban conformes con el enfoque de la Ronda Uruguay respecto al recorte de los aranceles, ya que consideraban sus niveles arancelarios promedio suficientemente altos para poder aguantar otra ronda de este tipo de recortes. Sin embargo, para otros países en desarrollo, con aranceles promedio mucho más bajos, incluso un enfoque del tipo de la Ronda Uruguay resultaría demasiado drástico [por ejemplo para Honduras, Sri Lanka o Indonesia].)
Entretanto, la principal preocupación de Brasil era eliminar los subsidios agrícolas, y en eso consiguió imponer su voluntad. El texto final del Acuerdo Marco afirma la eliminación progresiva de los subsidios a la exportación así como de ciertas categorías de créditos a las exportaciones. Se dice que el gran beneficiario de la eliminación de esos subsidios será Brasil, que según algunas estimaciones obtendría ganancias por unos 10 mil millones de dólares. Según Amorin, la decisión de julio marcó el “principio del fin” de los subsidios a la exportación. Sin embargo, los “beneficios” que supuestamente recibiría Brasil no están asegurados a menos que queden plasmados en la siguiente etapa, cuando se negocien las modalidades. Asimismo, la fecha final específica para la eliminación de los subsidios a la exportación solo se definirá en la siguiente fase de las discusiones.

Además, incluso si llegase a concretarse dicha supuesta eliminación de subsidios a la exportación, la UE es ya bien conocida por reemplazar los subsidios a la exportación con subsidios indirectos, por la vía de pagos directos a los agricultores según las normas que rigen para la llamada ‘caja verde’. Ésta es también la intención de la actual reforma de la Política Agrícola Común (PAC). Más aún, el Acuerdo Marco deja intacto el compartimiento Verde, que incluye hasta el 70 % del total de los subsidios de los Estados Unidos. Ni siquiera el analista más optimista puede decir con certeza que los niveles generales de apoyo de los dos gigantes agrícolas van a caer. En realidad, se pronostica que los niveles de subsidio se mantendrán, si es que no aumentan.

Por ahora, no obstante, la agroindustria brasileña está muy satrisfecha. Ciertamente, fue la presión de la agroindustria brasileña la que supuestamente obligó a Celso Amorin a insistir fuertemente en el tema de los subsidios, a costa de una defensa vigorosa de los intereses de los países en desarrollo en otras áreas. No habiendo conseguido nada en las negociaciones frustradas del ALCA ni en el pacto comercial UE-Mercosur, los agro-exportadores brasileños necesitaban obtener un acuerdo exitoso en la OMC que les permitiera aumentar sus exportaciones a la UE y EE.UU.

Entre aquellos que salieron desfavorecidos por la actitud de la India y Brasil de anteponer sus propios intereses específicos están:

- la mayoría de los países en desarrollo, que verán como sus mercados siguen siendo inundados por productos provenientes de Estados Unidos y la UE que se venden a precios por debajo del costo (dumping). El Sur en su conjunto se perdió la oportunidad de corregir las distorsiones del comercio agrícola legitimadas por la Ronda Uruguay;
- los países africanos productores de algodón, que no consiguieron que las negociaciones sobre los subsidios de los Estados Unidos a la producción de algodón se tramitaran en una senda rápida e independiente de las negociaciones generales sobre agricultura, y tampoco siquiera un compromiso de que se eliminarán todos los subsidios al algodón;
- el Grupo de los 33, que se quedó sin nada más que un compromiso vago de que su reclamo por “Productos especiales” y un “Mecanismo de salvaguarda especial” –y en particular, el rango de productos que serían amparados bajo tal mecanismo—será objeto de negociaciones;
- la mayoría de los países en desarrollo, que se habían opuesto con todo derecho al texto sobre acceso a los mercados de productos no agrícolas, considerándolo una receta de desindustrialización. Verdaderamente, los Estados Unidos se anotaron una gran victoria con respecto a los aranceles industriales, ya que el acuerdo marco es una agenda detallada para la liberalización radical que hace tanto tiempo vienen buscando las empresas transnacionales. En palabras de la Asociación Nacional de Fabricantes de Estados Unidos, “éste es un gran logro y una gran victoria para la OMC, los Estados Unidos y la economía mundial. El verdadero gran logro para las negociaciones industriales es que todos los países aceptaron el principio de grandes recortes arancelarios y la eliminación sectorial de los aranceles”;
- la mayor parte de los países en desarrollo, que aceptaron acelerar ahora sus ofertas para la liberalización de servicios.

Dilema

No fue que la India y Brasil no fueran sensibles a los reclamos de otros países en desarrollo. De hecho, consultaron a los distintos agrupamientos de países en desarrollo, y recibieron una buena nota por ello. Sencillamente, lo que ocurrió fue que al tornarse actores centrales de la formulación del acuerdo marco propuesto, Brasil e India se colocaron en una situación imposible. Y a medida que los intereses de la reunión se apartaban más de una estrategia para promover los intereses del conjunto de los países en desarrollo, más pregonaron Brasil y la India que el acuerdo marco era una victoria para el Sur. Que muchos países en desarrollo todavía no se hayan percatado cuán mal parados salieron de Ginebra es en parte el resultado y da fe del prestigio del que gozan India y Brasil entre los países del Sur.

Las superpotencias comerciales aprendieron de la debacle de Cancún. El abandono del tono de confrontación y la adopción de una estrategia de cooptación y aplicación sutil del principio de “dividir para reinar” consiguió romper la superficial “unidad del Tercer Mundo” que surgiera en Cancún. La llave de esta estrategia fue incorporar a los líderes del G 20, India y Brasil, al centro de las negociaciones y hacerle el juego a sus intereses específicos. Cayeron en la trampa. Además, habiéndose transformado en protagonistas, al ser miembros del exclusivo grupo de las Cinco partes interesadas (P-5), su capacidad para repudiar en el Consejo General grandes partes de un texto sobre el que habían sido consultados con anterioridad a su publicación era limitada. Eso los habría puesto en la posición de ser responsabilizados por el “fracaso” de la Ronda de Doha y del sistema de comercio multilateral.
Durante y después de Cancún, el G 20 fue visto en algunos círculos como un cambio importante en la correlación de fuerzas del orden mundial de comercio. Algunos incluso vieron al G 20 como el motor para una revitalización del “Nuevo Orden Económico Internacional”. La realidad es que el G 20, y en particular Brasil e India, fueron cooptados para las filas de las grandes potencias comerciales, pero cada vez resulta más claro que eso fue a costa de debilitar las posturas de negociación del Sur.

Más que nunca, el Sur necesita un liderazgo que esté dispuesto a jugarse por el conjunto de los países, y que se resista a la tentación de sellar acuerdos por pequeñas y posiblemente ilusorias ganancias para su propio país. Muchos esperaban que los líderes del G 20 cumplieran ese papel. Pero en el primer encuentro decisivo pos-Cancún, éstos no colmaron esas expectativas.

Walden Bello y Aileen Kwa: Director Ejecutivo e Investigadora Asociada respectivamente, de Focus on the Global South, instituto de investigación con sede en Bangkok.

Artículo enviado por REDES-AT, Uruguay.