Límites legales de la biodiversidad en Argentina

Introducción

En el presente trabajo realizamos un análisis del marco legal vigente en Argentina para conocer como se aborda la protección de la biodiversidad. Con ese fin, en primer lugar describimos las normativas propuestas por organismos intergubernamentales, como la FAO; de manera de establecer referencias que nos permitan comparar con nuestras leyes.

Encontramos en nuestro país dos tipos de normativas sobre el tema analizado: las leyes que rigen efectivamente en el territorio nacional por una parte, y los tratados o acuerdos internacionales que el país a suscrito, por otra.

Sin embargo, y es lo que intentaremos demostrar, existen vacíos legales y contradicciones, entre lo que se proclama a nivel internacional y las normas que efectivamente rigen en el territorio. Aunque esta situación no debería ocurrir debido a que en las reglamentaciones internacionales ratificados por el país, se encuentra un compromiso de adecuar el marco normativo nacional para dar cumplimiento a los mencionados acuerdos supranacionales.

Ante tal posición del Estado Nacional queremos señalar algunas cuestiones para abrir el debate acerca de cuál sería la legislación apropiada para la preservación de la biodiversidad.

Constituyen las fuentes primarias de este trabajo, normas legales vigentes en el país, tratados internacionales ratificados y consultas a autoridades de organismos estatales competentes.

La diversidad biológica vegetal incluye la totalidad de especies silvestres y cultivadas, dentro de estas últimas a las variedades locales y comerciales. Las variedades locales son creaciones colectivas de comunidades campesinas o indígenas, que las seleccionan y preservan en el tiempo. Las variedades comerciales son desarrolladas por instituciones estatales o empresas privadas, y son el resultado de la aplicación científica de métodos de selección genética.

Ambos tipos de variedades de vegetales cultivadas están emparentados directamente, debido a que los genetistas realizan las selecciones y los trabajos de mejoramiento genético sobre variedades locales preexistentes.

Los cultivares locales además son una fuente imprescindible de variabilidad genética para el futuro, es decir, permitirán realizar nuevos mejoramientos genéticos en cultivares comerciales actualmente existentes.

Por lo tanto podemos comprender la importancia que tienen los cultivares desarrollados por comunidades locales como antecesoras de las comerciales y que la preservación de las mismas no sólo interesa a quienes las cultivan si no también a los genetistas que desarrollan variedades comerciales.

En todo el mundo a partir de la adopción del modelo agropecuario de " La revolución verde" se inició un proceso de desaparición de cultivares locales, a lo largo del Siglo XX se perdieron las tres cuartas partes de las especies vegetales que habitaban el planeta. (Mendeley, 1999. En Teubal, y Rodríguez, 2002). Según la FAO desde el origen de la agricultura, los productores utilizaron alrededor de 10.000 especies vegetales en la obtención de alimentos y forrajes, sin embargo actualmente apenas unos 150 cultivos alimentan a la mayor cantidad de población mundial; sólo 12 cultivos proporcionan el 80% de la energía que consumimos, siendo el trigo, arroz, maíz, y la papa responsables del 60% de ese total. (CIRGAA– FAO, 2004).

Dentro de las causas principales de la pérdida de variedades vegetales, según el Primer Informe FAO sobre el Estado Mundial de los Recursos Fitogenéticos, se encuentran: la utilización del modelo agrícola moderno, la difusión de semillas mejoradas, y el conjunto de leyes y/o políticas agropecuarias aplicadas por los diferentes países. (FAO, 1996)

Los acuerdos internacionales

Los países reunidos en las Naciones Unidas reconocen que la protección de la biodiversidad es esencial para la supervivencia de la Humanidad, sin embargo los informes acerca de la pérdida de variedades creadas por comunidades de campesinos o indígenas en distintas partes del mundo provocan preocupación por lo gravedad del proceso. A medida que dicho problema toma estado público y es colocado en la agenda internacional como tema de discusión, se van tomando medidas tendientes a detenerlo, por ejemplo, mediante acuerdos o tratados internacionales de protección de la misma.

Abordamos aquí los acuerdos y los tratados alcanzados dentro de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), por la importancia que tiene esta organización a nivel mundial y porque nuestro país participa y ha suscrito todos los acuerdos alcanzados en el seno de la misma.

Tomaremos aquí sólo los conceptos o enfoques que consideramos mas importantes, para este estudio, acerca de la protección de la biodiversidad hallados en los documentos de la FAO en los últimos 20 años, sin pretender realizar un análisis detallado de todos los aspectos del tema en estudio.

En noviembre de 1983 se firma el “ Compromiso Internacional sobre recursos fitogenéticos”, el cuál tenía como objetivo “ asegurar la prospección, conservación, evaluación y disponibilidad de los recursos, para el mejoramiento de las plantas y para fines científicos. Basándose en un principio aceptado universalmente de que los recursos fitogenéticos son un patrimonio de la humanidad y por lo tanto su disponibilidad no debe estar restringida” (Resolución 8/83, Artículo 1). Entendiéndose como recursos fitogenéticos a variedades cultivadas actualmente, cultivares en desuso, cultivos primitivos (variedades locales), especies silvestres y de malas hierbas, parientes próximas de variedades cultivadas, estirpes genéticas especiales (líneas y mutantes selectos de los fitogenetistas) (artículo 2.1 Resolución 8/83).

Los gobiernos que adhieran al Compromiso mantendrán medidas apropiadas, legislativas y de otra índole, y en caso necesario se prepararán y aprobarán, para proteger y conservar los recursos fitogenéticos. (artículo 4.1 Resolución 8/83) Tomarán medidas, si es necesario mediante cooperación internacional, para asegurar la recolección y protección científica de los recursos genéticos en peligro de extinción a causa del desarrollo agrícola o de otra índole (artículo 4.2 Resolución 8/83)

Para cumplir con el acuerdo los países participantes deberían estudiar mecanismos de financiación, de las actividades previstas, y establecer mecanismos que garanticen la disponibilidad de fondos que puedan movilizarce inmediatamente (artículo 8.1, 8.2 Resolución 8/83).

Los firmantes del acuerdo seguirán la política de permitir el acceso a muestras de dichos recursos y autorizar su exportación, cuando se les pidan con fines de investigación científica, mejoramiento de las plantas o conservación de recursos genéticos. Las muestras se proporcionarán gratuitamente, a título de intercambio mutuo. (artículo 5 Resolución 8/83).

Al respecto de las implicancias del artículo 5 del Compromiso Internacional, provocó que varios países no lo ratifiquen, o pusieran reservas y limitaciones al mismo. La controversia se planteó acerca de la gratuidad del acceso a los recursos fitogenéticos que tenían todos los países, que para algunos lesionaba los derechos de propiedad intelectual de los investigadores que desarrollaron variedades vegetales.

La Unión Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales (UPOV) fue una las que plantearon diferencias al Compromiso. La UPOV es una organización intergubernamental, con sede en Ginebra (Suiza), creada en 1961 para proteger los derechos de propiedad intelectual sobre las obtenciones vegetales; que mediante convenios establecen normativa acerca de los derechos de los obtentores.

Luego de seis años de haberse aprobado el Compromiso Internacional, la FAO realizó una revisión del mismo a fin de superar las desacuerdos planteados; en noviembre de 1989 se emite la “Interpretación concertada del Compromiso Internacional” para sentar las bases de un sistema global equitativo; un marco formal destinado a asegurar la conservación, utilización y disponibilidad de los recursos genéticos; en el cual se reconozca los derechos del obtentor y los derechos del agricultor. (Resolución 4/89).

En la mencionada Resolución se acuerda que el término “libre acceso” , mencionado en el Compromiso, no significa gratuito (artículo 5.a Resolución 4/89). Criterio por el cual el interesado en obtener alguna variedad de semillas debe pagar a su obtentor por los derechos de propiedad intelectual. Para ello, primero habría que establecer quien es el propietario de la variedad vegetal, para retribuirle por la utilización de su creación. Entonces en la mencionada Resolución 4 se reconoce que puede haber dos orígenes de las variedades vegetales; la primera es que sean creaciones científicas, en este caso las semillas son propiedad de un obtentor. En segundo lugar, la variedad vegetal puede ser el producto del trabajo de los agricultores, y en este caso la propiedad es de la comunidad en la que se originó el cultivar.

En el caso de los derechos de los obtentores de variedades fitogenéticas se acuerda compatibilizar lo acordado en el Compromiso Internacional con lo establecido por la UPOV (artículo 1 Resolución 4/89). Para el caso de variedades locales, los Estados firmantes de la Resolución, reconocen la enorme contribución aportada por los agricultores de todas las regiones a la conservación y el desarrollo de los recursos fitogenéticos, que constituyen la base de la producción vegetal en el mundo entero y proporcionan el fundamento del concepto de derecho del agricultor. (artículo 3 Resolución 4/89).

De esta forma se aceptaban los planteos realizados por la UPOV acerca de la propiedad intelectual de organismos o empresas comerciales sobre las semillas por ellos obtenidas; pero además se empezó a discutir acerca de los derechos de los agricultores de todo el mundo por el aporte que realizan en el mejoramiento genético de las variedades modernas.

En el mismo período de sesiones de la FAO, noviembre de 1989, fue aprobada la Resolución 5: “Derechos del Agricultor”. En ella se reconocen que los recursos genéticos son una herencia común de la humanidad, que hay que conservar, y deben estar libremente disponibles para el beneficio de la generación presente y las futuras. La mayor cantidad de variedades locales antiguas se encuentran en países en desarrollo, como consecuencia de que todavía los agricultores las prefieren, o todavía no fueron reemplazadas por variedades comerciales modernas. (Reconocimientos a y b de la Resolución 5/89).

Se reconoce que la contribución de los agricultores hecha al desarrollo de variedades comerciales, en especial los de países en desarrollo, no ha sido suficientemente reconocida o premiada; por lo que ellos deberían beneficiarse plenamente de la mejora y el uso creciente de los recursos naturales que ellos han conservado. (Considerandos a, b y c de la Resolución 5/89). En virtud de ello se suscribe el concepto de derechos del agricultor, que provienen de su contribución a la conservación de la diversidad fitogenética. Los derechos se confieren a la comunidad internacional, como depositaria para las generaciones presentes y futuras de agricultores, asegurar así que los agricultores se beneficien plenamente, continúen contribuyendo y velen por el cumplimiento de los objetivos del Compromiso Internacional sobre Recursos Fitogenéticos (Resolución 5/89). Para lograrlo los productores de todas las regiones del mundo deben disponer de fondos suficientes, deben ser asistidos, y participar de los beneficios que se deriven , presente y en el futuro, del uso de sus recursos fitogenéticos en el mejoramiento genético científico. (Resolución a, b y c 5/89 FAO).

Las discusiones en el seno de la FAO acerca de preservación de los recursos fitogenéticos, las implicancias del reconocimiento del derecho de los productores y de la propiedad intelectual de los obtentores de variedades científicas van a continuar y se profundizarán en los acuerdos alcanzados posteriormente. Es así como en el período de sesiones de la FAO de 1991 se aprueba la Resolución 3, aclaratoria y ratificadora de anteriores resoluciones de la misma organización.

En la mencionada resolución se reconoce que el concepto de herencia de la humanidad está sujeto a la soberanía absoluta de los Estados sobre sus recursos genéticos. Todos los países pueden ser contribuyentes y beneficiarios de los recursos genéticos, la información, las tecnología y los fondos. (Resolución 3/91 FAO).

Se considera en la mencionada resolución que la mejor manera de garantizar el mantenimiento de los recursos fitogenéticos es asegurar su utilización eficaz y beneficiosa en todos los países. Que tanto las tecnologías avanzadas como las rurales son importantes y se complementan para la conservación y utilización de los recursos. La conservación in situ y ex situ constituyen estrategias importantes y complementarias en la conservación y utilización de los recursos genéticos (considerandos de Resolución 3/91 FAO).

Entre los puntos suscritos figuran que las líneas de mejoramiento (científicas) y el material de los agricultores deberán estar disponibles sólo a discreción de quienes los han obtenido durante el período de desarrollo. Los derechos del agricultor se aplicarán por medio de un fondo internacional para recursos fitogenéticos que apoyará los programas de conservación y utilización, en todos los países, en particular en los que están en desarrollo. El mencionado fondo estará a cargo de la Comisión de Recursos Fitogenéticos de la FAO, los donantes de recursos genéticos y de fondos y tecnología; los cuales determinarán y supervisarán las políticas, programas y prioridades del fondo y otros mecanismos de financiación, con el asesoramiento de los órganos técnico apropiados. (puntos 2, 3, 4 y 5 Resolución 3/91 FAO).

En 1996 la FAO presenta el 1° Informe sobre el “Estado Mundial de Recursos Fitogenéticos”, con una información detallada de la pérdida de variedades locales basada en 150 informes técnicos de 81 países; por ejemplo en Argentina se da cuenta de la desaparición de cultivos como los Amaranthus sp. y Chenopodium quinoa, que fueran la base alimenticia de los pueblos indígenas andinos. (FAO, 1996).

También se informa acerca del deterioro de los bancos de germoplasma existentes en 77 países, en los cuales no está garantizado la conservación ex-situ a largo plazo de las variedades en existencia.

Quedaba claro que mientras no se actuara seriamente para detener la pérdida de recursos genéticos, con el compromiso de las partes interesadas: Estados, empresas semilleras, productores y consumidores; los acuerdos internacionales serían meras declaraciones formales sin poder de resolución del problema.

Las estrategias de acción propuestas para la conservación de recursos por la FAO desde 1983 no lograron plasmarse en acciones concretas, quedando sólo como buenas intenciones, no pudieron ni siquiera detener el proceso de pérdida de semillas.

En 1996 se realizó la “Cuarta Conferencia Técnica Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos” organizada por la FAO en Leipzig, Alemania, en la que se nuevamente se ratificó la gravedad y la continuidad del proceso de pérdida de biodiversidad, y aunque se renovaron los compromisos por detenerlo, era evidente que hasta ese momento poco se había realizado.

Sin embargo, las diferencias de criterios e intereses sobre la preservación de la biodiversidad, que existían entre organizaciones campesinas, organizaciones no gubernamentales, empresas semilleras y Estados de todo el mundo; se profundizaban y diferenciaban. Pruebas de esto último son las declaraciones y compromisos alcanzados por organizaciones campesinas, indígenas y ONG´s en forma paralela a la “Declaración FAO de Leipzig”, a través de el “Plan de Acción de los Pueblos”, firmado por 160 representantes de organizaciones de mas de 50 países; y las nuevas recomendaciones de la UPOV para que sean respetados los derechos de propiedad intelectual de los obtentores seleccionadores sobre cualquier vegetal que sea diferente de los demás.

En las sesiones de la FAO de noviembre del 2001 se puso a consideración de sus miembros el “Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura”, que ha alcanzado la cantidad necesaria de adhesiones de países miembros en marzo del presente año, y ha entrado en vigencia a partir del 29 / 06 / 2004.

El tratado tiene entre sus fines crear un marco legal internacional que garantice la conservación y utilización sostenible de los recursos fitogenéticos en el presente y en el futuro; para ello los Estados que lo suscriban cooperarán para alcanzar los objetivos (artículo 1).

En el preámbulo del acuerdo los firmantes se declararon conscientes de que todas las cuestiones referidas al ordenamiento de los recursos fitogenéticos se encuentran en el punto de confluencia entre la agricultura, el medio ambiente y el comercio, y convencidos de que debe haber una sinergia entre estos sectores . Dejando entrever la tensión que existe entre los intereses de los que representan a estos sectores por un lado, y por otro tratando de fijar una posición conciliadora.

El tratado al definir que entiende por conservación in-situ de la biodiversidad incluye a los ecosistemas y hábitats naturales, el mantenimiento y recuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales, y en el caso de especies cultivadas en los entornos en que se hayan desarrollado sus propiedades específicas (artículo 2 – FAO 2004). Promoviendo la conservación de plantas silvestres afines a las cultivadas y para la producción de alimentos, apoyando los esfuerzos de comunidades indígenas y locales encaminados a la ordenación y conservación en las fincas de sus recursos fitogenéticos (artículo 5.1 incisos c y d, FAO 2004)

Estas definiciones constituyen un gran avance en los derechos de los agricultores, por comprender que los vegetales cultivados son moldeados por la sociedad en la cual se originaron, siendo difícil separar esa doble dimensión ambiental y social que interactua y se influyen mutuamente; las especies serán seleccionadas de acuerdo al conjunto de valores, técnicas y al tipo de organización social de una comunidad determinada (Noorgaard, 1987).

El tratado dice fomentar las iniciativas en materia de mejoramiento vegetal; con la participación de los agricultores especialmente de los países en desarrollo; de variedades adaptadas a las condiciones sociales, económicas y ecológicas, en particular en las zonas marginales (artículo 6. 1 inciso c- FAO 2004).

La conservación de los recursos fitogenéticos requerirá entonces de la protección de los conocimientos tradicionales de interés para los recursos para la alimentación y la agricultura (artículo 9 inciso a FAO 2004).

Será necesario, además, que los agricultores de todas las regiones del mundo sean sujetos activos de la preservación de los recursos, no solamente objetos o beneficiarios de los cambios productivos. Para lograrlo las comunidades locales e indígenas tienen el derecho a participar en la adopción de decisiones, a nivel nacional, sobre asuntos relativos a la conservación y utilización sostenible de los recursos fitogenéticos (artículo 9 inciso c – FAO 2004). Como así también tienen el derecho a participar equitativamente en la distribución de los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos fitogenéticos (artículo 9 inciso b – FAO 2004).

Las partes firmantes del acuerdo aceptan además la creación de órgano rector, conformado por todas las partes contratantes con un representante con un voto, el cuál examinará y aprobará anualmente el cumplimiento del tratado, abordando los casos de incumplimiento. (artículo 21 – FAO 2004).

La Argentina ha firmado el acuerdo el 10 / 06 / 2002, realizando una observación en el año 2003 sobre las funciones del órgano rector, que estas hagan hincapié en los aspectos referidos a la creación de capacidades, la cooperación entre las partes, asistencia técnica, el intercambio de información y el asesoramiento mutuo con el fin de generar los marcos jurídicos adecuados para el cumplimiento del Tratado, así como los sistemas y procedimientos internos tendientes al cumplimiento de los Acuerdos de transferencia de material (genético). Considerando que el régimen de observancia del presente Tratado no debería ser de tipo sancionatorio, sino por el contrario de tipo simplificador y no controversial [1].

Marco normativo argentino

Las normas analizadas son las referidas a las creaciones fitogenéticas, debido a que estas son los componentes básicos e indispensables para la conservación de la diversidad vegetal; su existencia, conservación y difusión garantiza la continuidad de todas las especies vegetales. Además porque no existe en la actualidad normativa que aborde con especificidad el tema de la biodiversidad.

La principal ley sobre las semillas es la N°20.247 (Ley de semillas y creaciones fitogenéticas) promulgada oficialmente en 1973, que ha sido reglamentada con modificaciones, a través de decretos del Poder Ejecutivo Nacional en distintas épocas (1973, 1983, 1989 y 1991).

El objeto de la ley es promover una eficiente actividad de producción y comercialización de semillas, asegurar a los productores agrarios la identidad y calidad de la simiente que adquieren y proteger la propiedad de las creaciones fitogenéticas (artículo 1). El énfasis de la ley está puesto sobre todo lo que tiene que ver con las semillas de variedades comerciales; no se hace mención acerca de las variedades locales o a la biodiversidad.

La ley 20.244 dispone la inscripción de todo cultivar conocido al momento de su promulgación, esta operación la debía efectuar un ingeniero agrónomo o la debe realizar de oficio el Ministerio de Agricultura y Ganadería (artículo 17). Para realizar la inscripción se deberá informar la especie botánica, nombre del cultivar, se respetará el nombre en el idioma original, el origen, y los caracteres mas importantes a consideración del profesional patrocinante. La solicitud de inscripción no da derecho de propiedad. Se crea un Registro Nacional de Cultivares en donde quedarán identificadas (artículo 16).

Las semillas de variedades locales en la ley se denominan “ identificadas”, diferenciándolas de las semillas “ fiscalizadas” sobre las cuales se realizan ensayos (científicos) con aprobación oficial, y toda las etapas de producción son aprobadas oficialmente (artículo 10).

Las semillas “identificadas” no tienen propiedad privada, son de uso público; y las “fiscalizadas” son propiedad de quienes las registraron como propias en el Registro Nacional de la Propiedad de Cultivares (R..N.C.) (artículo 21).

Nos preguntamos ¿se habrán registrados todos los variedades conocidas al promulgarse la ley?, ¿estarán “identificadas” debidamente todas las cultivares locales del país?. A juzgar por los archivos del R.N.C. [2] son pocas las variedades inscriptas, siendo él mayor número de ellos de híbridos comerciales. Tomemos como ejemplo al maíz ( Zea mais), como cultivo representativo de la gran mayoría de las comunidades campesinas o aborígenes del país, existen 30 carillas con registros de híbridos comerciales y sólo una con variedades.

Los cultivares que no han sido “identificados” por los mecanismos propuestos por la ley quedan en un vacío legal debido a que para la norma no existen, quedando expuestas a la apropiación de quien la registre como propia.

En la ley se considera que el origen de las creaciones fitogenéticas pueden ser dos: los cultivares pueden ser obtenidos por aplicación de conocimientos científicos al mejoramiento heredable de las plantas o por descubrimiento. (artículo 2) ¿Qué entendieron los que redactaron la ley con descubrir una variedad?, ¿se puede acaso "descubrir" una variedad vegetal"?. Descubrir hace referencia a poner en evidencia algo desconocido, ¿una variedad cultivada puede ser algo desconocido?, en todo caso ¿para quién es desconocido un cultivar?. Los distintos cultivares son desarrollados por comunidades locales o técnicos especialistas, y esta tarea les demanda algún tiempo, por lo general varios años. Los cultivares locales son conocidos dentro de la comunidad en la que fueron creados, y las comerciales tienen distintos tipos de mecanismos de difusión y registro. ¿Podemos pensar entonces que una variedad cultivada localmente puede ser desconocida para alguien que no pertenezca a la comunidad en la que tuvo su origen?.

La figura del descubridor aparecerá nuevamente en el capítulo V, al mencionar quienes tienen propiedad sobre los cultivares. Se plantea que un cultivar puede ser inscripto como propio por su creador o su descubridor, y para tal fin se crea un Registro Nacional de la Propiedad de Cultivares (R.N.P.C.) (artículos 19 y 20). La propiedad sobre un cultivar se obtiene solicitando la inscripción, y demostrando que la variedad es distinguible de otras conocidas a la fecha. Es decir, según este artículo cualquier persona que desarrolle una variedad, diferente a las registradas hasta ese momento, puede obtener un título de propiedad sobre las semillas por un período de entre diez y veinte años (artículo 22). El título de propiedad sobre un cultivar, incluso, podrá ser transferido a terceros, debiendo quedar inscripta la transferencia en el R.N.P.C. (artículo 23). Transformando los derechos de propiedad intelectual en un bien transable, que pueden pasar al dominio de alguna persona que no haya realizado ningún desarrollo genético, sólo comprar el título de propiedad.

Un ejemplo ocurrido en Bolivia nos puede servir para comprender las consecuencias de la apropiación de una variedad vegetal. En toda la zona andina, incluso en Argentina, las poblaciones locales cultivan y se alimentan de la quinua ( Quenopodium quinoa), sus semillas proveen de un alimento con alto contenido de proteínas. Debido a su importancia nutricional en años recientes Europa y Estados Unidos empezaron a comprar quinua a productores bolivianos. Dos investigadores de la Universidad de Colorado (E.U.A.), obtuvieron en 1994 la patente N° 5.304.718 sobre 36 variedades de quinua, que eran conocidas en Bolivia como “apelawa”. Las variedades de quinua tenían la particularidad de tener esterilidad masculina, siendo esta característica muy buscada por los genetistas por que les permite crear híbridos a partir de ellas. Los investigadores afirmaron “ nosotros sencillamente las recolectamos, eran componentes de la población de plantas autóctonas”, reconociendo no haber hecho nada que tuviera que ver en la manipulación científica en las variedades patentadas. Sin embargo, reclamaban el derecho de ser los primeros en identificar a esos vegetales y utilizarlos para desarrollar vegetales híbridos. (GRAIN, 2000)

El patentamiento en Estados Unidos de un vegetal permite a su titular derechos exclusivos de su usufructo por una cantidad determinada de años; esto significa que los productores bolivianos al producir y comercializar las variedades patentadas deberían pagar los derechos “intelectuales” a sus obtentores. La posibilidad de apropiación de los recursos movilizó a las asociaciones indígenas bolivianas y ONG´s, que ejercieron presión internacional para que no se consumara. Finalmente en mayo de 1998 la Universidad de Colorado decidió renunciar a la patente. (Ibid, 2000)

Podemos pensar que las presiones por la apropiación de variedades vegetales no son las mismas en la actualidad que en 1973 cuando se aprobó nuestra ley de semillas, pero consideramos que es un resquicio legal, que merece consideraciones con mayor detalle.

Las exigencias legales para considerar a una variedad vegetal como “cultivar” establecidas por la ley 20.247 determinan que los individuos (los vegetales pertenecientes a esa variedad) posean las características hereditarias suficientemente homogéneas y estables a través de generaciones sucesivas (artículos 20 y 21). Para verificar tales requisitos el Ministerio podrá someter al cultivar a pruebas y ensayos de laboratorio y de campo. (Artículo 21). Con respecto a este requisito de homogeneidad, coincidimos con lo planteado por Soriano Niebla (2000), quien sostiene que una de las características de las variedades locales es su heterogeneidad, esto las identifica frente a los cultivares comerciales.

La selección de semillas que realizan los campesinos o indígenas se efectúa sobre muy pocos caracteres, por ejemplo rendimiento por unidad de superficie, tipo de fruto, extensión del tiempo de siembra a cosecha, etc., restándoles importancia a la aparición de individuos con características distintas, poniendo el énfasis en el resultado de la cosecha. En cambio, en las variedades comerciales los científicos buscan combinar varias características a la vez, y lograr la máxima homogeneidad en las plantas de un cultivo. Por ejemplo si en un cultivo comercial que se cosecha con máquina aparecen vegetales de diferentes alturas o con distintos tiempos de maduración de frutos, se dificultará su recolección mecánica y como consecuencia el valor de esas semilla en el mercado se vera depreciado; sin embargo, en las variedades locales cosechadas manualmente las diferentes alturas no serán un impedimento para la recolección, o la diferencia en los tiempos de maduración entre una planta y otra pueden llegar a ser un efecto deseado, ya que muchas veces los agricultores carecen de medios de almacenaje, por lo que se produce la cosecha y el consumo de los frutos simultáneamente.

Podemos comprender fácilmente que los objetivos buscados en uno y otro cultivar responden a lógicas diferentes, por lo que no sería recomendable la exigencia de los mismos requisitos legales para un cultivar comercial que para uno local, y esta diferenciación no se ve reflejada en la normativa nacional.

La posibilidad de permanecer en el tiempo de una variedad vegetal se vincula a la difusión de su semilla entre los productores, al respecto la ley prohibe la circulación y/o distribución a cualquier título de semillas no identificadas o no inscriptas so pena de multas económicas (Capítulo VII: Sanciones - artículos 35 al 48).

Mientras no estén debidamente identificados todos los cultivares locales esta restricción legal representa un obstáculo para su sobrevivencia, ya que ello depende del intercambio de simientes realizado entre productores.

En el Capítulo VI: Aranceles y subsidios, la ley se establece que el cobro de aranceles por la inscripción y anualidad de cultivares, inscripción en el Registro Nacional del Comercio y Fiscalización de semillas, análisis de semillas y ensayos de cultivares, provisión de rótulos oficiales, inscripción de laboratorios, servicios requeridos; se depositen en una cuenta especial “ley de semillas”, creada para tal fin. En donde también se acrediten los fondos provenientes de multas, donaciones, otros ingresos y del presupuesto general de la Nación. De la mencionada cuenta se debitarán los gastos e inversiones necesarios para el mantenimiento de los servicios, el pago de subsidios o créditos de fomento, exenciones impositivas a favor de cooperativas, organismos oficiales, personas y empresas de capital nacional, técnicos mejoradores, que se dediquen a la creación fitogenética. (artículos 31 al 34). No se menciona en esta sección de la ley un mecanismo de distribución de los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos para sus propietarios, como se propone en la FAO, sino que fija estímulos a quienes se dediquen a trabajos genéticos.

En el año 1991 el Poder Ejecutivo Nacional dicta el Decreto N° 2.183 que reglamenta la ley 20.247, dejando sin efecto anteriores reglamentaciones. Entre los considerandos se menciona la necesidad de reorganizar y fortalecer las funciones de control vegetal de la producción agrícola nacional, en especial la destinada a mercados externos, obtener una mayor participación en el mercado internacional de semillas. Que, el nuevo decreto, debe adecuarse las reglamentaciones vigentes a los acuerdos y normas internacionales que aseguren un efectivo resguardo de la propiedad intelectual, para brindar seguridad jurídica necesaria para el incremento de las inversiones en el área de semillas. Que se incorpora la experiencia acumulada desde la entrada en vigencia de la ley en 1973, y de un vocabulario acorde con el avance tecnológico en la materia.

Nuevamente el énfasis está puesto en las variedades comerciales, no hay un solo párrafo dedicado a la protección de la diversidad biológica, o de los cambios de visión sobre protección de semillas de variedades locales incorporadas en los tratados de organismos supranacionales como la FAO.

En el último decreto se entiende que las creaciones fitogenéticas se pueden obtener por descubrimiento o por incorporación y/o aplicación de conocimientos científicos. (Capítulo I Generalidades, inciso b). Aquí se realiza una distinción de los términos, como si “descubrir” no implica “aplicación de conocimientos científicos”, nos preguntamos ¿podrá ser una cuestión de azar el descubrir una variedad cultivada?.

Las actuales autoridades del Instituto Nacional de Semillas consideran[3] que hace falta la aplicación de conocimientos científicos, trabajo de fitotecnia sobre un conjunto de plantas para ser considerada como variedad, y además cumplir los requisitos legales de novedad, distinción, homogeneidad, estabilidad y denominación.

Acerca de las variedades locales no hay en el decreto analizado una mención explícita, se las sigue denominando semillas identificadas, pero se hace una distinción entre identificada común es la que no debe mencionarse la variedad, y la identificada nominada en la que debe expresarse la variedad (artículo 10, incisos a y b). Pero a diferencia de la ley 20.247 asume que pueden haber aún semillas sin identificar o en proceso de identificación, y se denominan “no expuestas al público”. (artículo 8, inciso b). La denominación proviene de la prohibición que impone la reglamentación de dar difusión a cualquier título de variedades no inscriptas en el Registro Nacional de Cultivares, de las especies cuya inscripción haya sido reglamentada e instrumentada (artículo 25). Esto implica, por ejemplo, que está prohibido difundir semillas sin identificar de una variedad local de maíz, por que la especie del maíz ya fue reglamentada e instrumentada.

Sin embargo, el ejemplo dado antes sobre el maíz, también está ocurriendo con otras especies cultivadas dentro del territorio de nuestro país, dejando en claro que existe un desajuste entre la norma jurídica y la realidad.

En los últimos años se realizan en diferentes provincias las “ferias de semillas”[4], organizados por agrupaciones de productores y programas estatales de desarrollo rural, en donde se realizan trueques de semillas autóctonas entre los productores que conservan ese tipo de cultivares. (Gómez, 2004)

Estas ferias reúnen centenares de variedades de semillas locales, y cada año atraen mayor cantidad de participantes, contando incluso con apoyo de diferentes organismos estatales (municipal, provincial y aun nacional). Los funcionarios estatales asistentes manifestaron su asombro por la enorme variedad de cultivares no conocidos que allí circulan. Pero resulta paradójico que estos eventos hayan tomado relevancia pública y cuenten con avales oficiales, siendo actos “ilegales” en la interpretación estricta de la letra de la ley, por la difusión de semillas no identificadas ni inscriptas el registro oficial.

Nos preguntamos acerca de los derechos de los productores sobre los cultivares propios, pero sólo encontramos en el decreto un capítulo referido al Obtentor, y una sola referencia sobre los derechos del agricultor, este puede reservar y usar simientes en su explotación de una variedad sin requerir para ello autorización del obtentor (Capítulo VII: Derechos del obtentor, artículo 44).

Con posterioridad al decreto, el INASE emitió la Resolución 35 del año 1996, con el nombre de “ excepción del agricultor”, donde se reglamenta esa posibilidad del agricultor de guardar semillas comerciales para su producción sin dañar los derechos del obtentor. Los requisitos son ser agricultor, haber adquirido legalmente la semilla originaria, reservar sólo el volumen de semillas para posterior siembra. No existirá excepción del agricultor si las semillas fueron adquiridas por un medio distinto a la propia reserva, ya sea a título oneroso o canje, donación etc. El destino de la semilla reservada deber ser la siembra por el agricultor en su propia explotación para su propio uso, no se hallan comprendidos destinos distintos a la siembra por parte del agricultor. Queda expresamente excluidos los destinos de venta, permuta o canje por el mismo agricultor. (Resolución 35/96 artículo 1, incisos a, b, d, y e)

De lo antes expuesto, podemos concluir que el productor tiene sólo el “derecho” de producir, guardar y volver a sembrar simientes identificadas o fiscalizadas legalmente.

Sobre la protección de la biodiversidad, tema que abordamos específicamente en el presente trabajo, no encontramos referencias explícitas o definiciones sobre el tema. Sin embargo, existe la Resolución N° 221/95 de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación por la que se crea, dentro de su ámbito, la Comisión Nacional de Diversidad Biológica, CONADIBI (artículo 1).

La CONADIBI estará integrada por representantes de los distintos organismos estatales que intervienen en la producción; Secretaría de Agricultura, INTA, INASE, Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal, Servicio Nacional de Sanidad Animal y del Instituto de Investigación y desarrollo Pesquero (artículo 2). Serán sus funciones identificar componentes de la diversidad biológica de importancia para su conservación y utilización sostenible, relevamiento y evaluación de datos, determinar procesos y actividades que pueden tener un efecto negativo en la diversidad biológica, proponer medidas políticas, estrategias y prioridades programáticas, así como directivas y criterios detallados para el acceso a los recursos financieros y su utilización. (artículo 3, incisos I, II, y IV ). Para el cumplimientos de tales objetivos dentro de la CONADIBI se formarán dos grupos de trabajos: a) de interpretación Concertada entre los derechos del agricultor en consonancia con los derechos de propiedad intelectual sobre la materia; b) de conservación, recolección y transferencia de recursos genéticos. (artículo 4). Los grupos de trabajos deberán elaborar un documento de trabajo preliminar antes del 31 de octubre de 1995, que servirá de base para acciones futuras (artículo 6).

Al respecto de la CONADIBI sólo podemos mencionar las dudas que tenemos sobre su existencia o funcionamiento real, cuando buscamos copia de la Resolución N° 221en la biblioteca de el Ministerio de Economía, del cual depende Secretaría de Agricultura de la Nación (SAGPyA), nos comunicaron verbalmente que dicha Resolución no fue publicada en el Boletín Oficial, por lo cuál el cumplimiento de la medida es de difícil instrumentación. Preguntamos en la SAGPyA, y allí nos facilitaron copia de la Resolución, pero empleados de la misma nos dijeron que no sabían de la existencia de la comisión. Otros informantes vinculados a la mencionada Secretaría nos comunicaron que la CONADIBI funciona, tiene asignado un espacio físico dentro del edificio, pero que es un organismo estrictamente formal sin poder de acción real, ni actividades concretas.

Reflexiones finales

En la síntesis propuesta sobre las ideas o proposiciones acerca la biodiversidad reflejadas en los acuerdos alcanzados en la FAO en los últimos 20 años, hemos podido comprobar que a nivel mundial se ha tomado pleno conocimiento de la magnitud del problema de la pérdida de variedad genética; se han producido mejoras importantes en las consideraciones sobre las creaciones fitogenéticas y su entorno social, como unidades inseparables las cuales deben preservarse. Pudimos también entrever la tensión existente entre los intereses comerciales, de soberanía estatal y derechos de las comunidades de agricultores, que discuten para alcanzar posiciones de equilibrio en sus fuerzas.

Al comparar las propuestas para un marco normativo internacional sobre la biodiversidad con la normativa vigente en el país, notamos la escasa adecuación de las leyes a los cambios producidos sobre la materia. La Argentina es miembro activo de la FAO, ha participado en todos los eventos y firmado los acuerdos sobre el tema en estudio, sin embargo no vemos reflejada o trasladada a la normativa nacional las propuestas logradas a nivel internacional, o por lo menos no hay correlación entre la magnitud del problema estudiado con las medidas legales propuestas por el país.

Creemos ver un desajuste entre las disposiciones legales y la realidad, en el ejemplo planteado de las ferias de intercambio de semillas autóctonas, que podría ser una evidencia de la necesidad de actualizar la vigencia de algunas medidas normativas. O peligros probables de apropiación de variedades vegetales locales por parte de terceros, al no haber reglamentaciones precisas al respecto de los derechos de las comunidades sobre sus creaciones fitogenéticas.

Consideramos abundante los elementos analizados para concluir que es imprescindible y necesario desarrollar un marco legal adecuado, a la luz de los cambios de enfoque sobre el tema a nivel mundial, que nos permita lograr la protección y preservación de los recursos fitogenéticos.

Notas

1. El documento puede verse en la siguiente página de internet: ver aquí

2. En el sitio del Instituto Nacional de Semillas (INASE) dentro de la pagina de la SAGPyA, puede bajarse un archivo con los cultivares registrados.

3. Nota DRV N° 458/04 del INASE dirigida al autor del trabajo a propósito del pedido de aclaratoria del término “descubrimiento” incluido en la ley de semillas.

4. Ver IV Feria Provincial de semillas en la provincia de Chaco (Argentina) aquí

Autor: Gómez Marcelo Gregorio

Institución de pertenencia : Licenciatura en Administración Rural. Universidad Tecnológica Nacional. Facultad Regional Resistencia, Chaco.

Jefe de Trabajos Prácticos Cátedra: Producción Agraria II

e-mail : ra.moc.tenra@2aiag

Bibliografía

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FAO : Primer Informe sobre el estado mundial de los recursos fitogenéticos. Roma (Italia), 1996.

Gómez, Marcelo : "IV Feria Provincial de semillas en la provincia de Chaco (Argentina)" en Revista Cultivar Local, N° 2. Boletín de la Red de Semillas Resembrando e Intercambiando. Plataforma Rural. Sevilla - España, 2004, pp. 30 - 31. ver aquí

GRAIN (Acción Internacional por los Recursos Genéticos): Patentes, Piratería y Falsas Promesas. Tercera Edición revisada. Traductor: Alberto Villareal. REDES. Montevideo (Uruguay), 2000.

Norgaard, Richard : "Bases Epistemológicas de la Agroecología ", en Agroecología. Bases científicas para la agricultura alternativa. Altieri, M. (Comp.). Centro de Educación y Tecnología. Chile, 1987.

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Teubal, Miguel y Rodriguez, Javier : Agro y Alimentos en la Globalización. Una perspectiva crítica. Ediciones La Colmena, Buenos Aires, 2002.

Fuentes

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FAO: Tratado Internacional sobre los Recursos Fitogenéticos para la Alimentación y la Agricultura. 2001

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Boletín Oficial de la Nación : Ley 20.247 de Semillas y Creaciones Fitogenéticas.1973.

Boletín Oficial de la Nación: Decreto Nacional 2.183 de Ley 20.247 sobre Semillas y Creaciones Fitogenéticas. 1991.

Resolución 221 : Creación de la CONADIBI. Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación. 1995.

Boletín Oficial de la Nación (14/03/): Resolución 35/INASE. Excepción del agricultor, (artículo 27 ley 20.247). 1996.

Nota DRV N° 458/2004 : Nota del Instituto Nacional de Semillas dirigida al autor, como respuesta a la consulta sobre al término “descubridor” de la ley 20.247/73.