Colombia: Proyecto de ley de tierras: para adelante, para atrás

El proyecto de ley de tierras y desarrollo rural del Gobierno Nacional ha sufrido importantes modificaciones, algunas que de aprobarse y ponerse en práctica con voluntad política y el presupuesto adecuado, permitirían tomar medidas de reforma agraria, pero, otras en cambio, permitirían abiertamente legalizar despojos, a la vez que otras, son lesivas para los pueblos indígenas y en especial para aquellos cuyos territorios son reservas indígenas en todo o en parte y para los horticultores itinerantes, nómadas y seminómadas.

El proyecto insiste en dar validez a escrituras fabricadas y en los procesos extraordinarios para formalizar escrituras de propiedad, que podrían prestarse a diferentes caminos para legalizar falsas propiedades y despojos de tierras. Insiste también en la figura del “derecho de superficie” que podría servir para que los desplazados cedan por décadas sus tierras y las mismas puedan comerciarse en el mercado financiero. Insiste además, en una redelimitación de todas las reservas forestales del país.

Todos estos asuntos pueden ser vistos según contribuyan a disponer para la agricultura las tierras aptas para ser cultivadas, más de 17 millones de hectáreas que están siendo desperdiciadas, especialmente por los grandes propietarios, o profundicen el modelo existente, que pretende que el área sembrada y especial la empresa agropecuaria, crezcan a costa de las tierras de los campesinos, indígenas y afro y de la destrucción de los bosques.

Escrituras fabricadas

Un asunto central es el tratado por el numeral 2 del artículo 152 del proyecto de ley, según el cual “acredita propiedad privada sobre las tierras rurales… todo negocio jurídico celebrado entre particulares y elevado a escritura pública con anterioridad a la vigencia de esta ley, soportado en tradiciones del dominio de veinte (20) o más años”. Esto significa que todas las escrituras fabricadas supuestamente antes de 1992, servirán de “prueba” de propiedad. Miles de desplazados y de despojados serán tratados como si hubieran sido invasores de tierras cuya propiedad fue fabricada por sus supuestos dueños.

La lucha campesina e indígena enfrentó múltiples veces escrituras fabricadas por notarios venales y que servían para despojar a los campesinos poseedores, a los resguardos indígenas coloniales y a los territorios indígenas aun no reconocidos. Desde entonces la lucha se orientó hacia el reconocimiento único de las escrituras otorgadas por el Estado y el desconocimiento de documentos fabricados en las notarías o en cualquier otro lugar. Este punto resume un siglo de movilización, legislación y jurisprudencia sobre la propiedad de la tierra.

El artículo 44 del Código Fiscal, ley 110 de 1912, estableció que se presume baldío bajo el dominio de la Nación todo predio del cual un particular no demuestre dominio mediante un título originario del Estado. La Corte Suprema de Justicia dictaminó lo mismo en dos sentencias memorables, una de 1926 y otra de 1934. Entonces, si el terreno se presume baldío ningún campesino poseedor ni mucho menos una comunidad indígena que habita inmemorialmente su territorio, puede ser lanzado por un presunto propietario que solamente exhiba escrituras fabricadas en una notaría.

La ley 200 de 1936 fijó sin embargo, el 19 de febrero de 1917 como fecha límite para el debido registro de títulos no originarios del Estado, como prueba de propiedad.

La ley 1152 de 2007, mientras estuvo vigente, operó un cambio totalmente regresivo en cuanto al establecimiento de la propiedad, con la derogatoria de la ley 200 de 1936, a la vez que declaró válidas las escrituras fabricadas, registradas hasta 1997. Esto concordaba con lo dispuesto en la ley 791 de 2002 que redujo el término de prescripción, y fue completado con la legalización de la falsa tradición por la ley 1182 de 2008.

Ahora, el artículo 152 de la última versión conocida del proyecto de ley elimina el importante concepto de “título originario del Estado” y todo lo convierte en actos administrativos o negocios jurídicos, equiparando las decisiones estatales sobre los baldíos con los negocios entre particulares sobre tierras que no son de ellos.

Fija la fecha de 1992, como límite para la validez de las escrituras fabricadas, pero debido a un malabarismo de redacción, ni siquiera exige que las escrituras hayan sido registradas ese año, porque las tradiciones no deben “constar” (en el registro) sino que las compraventas “sustentan” las escrituras o mejor dicho las autosustentan y el registro puede interpretarse como posterior a las transferencias de propiedad, con lo cual se multiplican las opciones fraude. Ni el estatuto rural se atrevió a tanto, ni siquiera la ley 1182 de 2008 llegó a tanto porque aunque exige un lapso mucho menor, 5 años y no 20 años, exige un proceso judicial en el cual eventualmente un desplazado despojado podría defender sus derechos, si es que acaso puede llegar al municipio. En la redacción actual del proyecto oficial unos negocios entre particulares después de 20 años generan automáticamente reconocimiento de propiedad, sin que quede claro siquiera cómo probar cuándo fueron hechos. Así, esta propuesta de artículo se sigue hasta el fondo la línea de formalizar las propiedades malhabidas.

De ser aprobado este artículo, además de ser fatal para los desplazados despojados puede afectar resguardos indígenas y territorios colectivos afro, con la aparición de múltiples "negocios entre particulares elevados a escritura pública" dentro de sus territorios. Pueden aparecer escrituras fabricadas, que en este momento la ley no reconoce, elaboradas antes o supuestamente antes de constituirse los territorios colectivos o los resguardos por Incora o Incoder. Es poner una trampa terrible, tan grande, que el resto de la nueva ley no alcanzaría para frenar una ola legalización de despojos de notaría.

Reforma Agraria

En la versión inicial del proyecto del Gobierno se mantenía como único programa de acceso de los campesinos a la tierra el fracaso mercado subsidiado de tierras, durante cuya existencia el país vio acrecentarse la cantidad de tierra en manos de los grandes propietarios mientras que una extremadamente pequeña cantidad de campesinos recibían subsidio para comprar tierra, sin poder acceder a las de calidad. Ahora comienzan a abrirse paso las propuestas para que la extinción de dominio pueda aplicarse no solamente a los predios incultos sino a que no son usados de acuerdo con la calidad del suelo y además el procedimiento de expropiación por vía administrativa e indemnización, cuando los propietarios no accedan a negociar un predio requerido para reforma agraria.

Las normas que permitirán adquirir tierras para reforma agraria, tanto mediante negociación directa como mediante la expropiación por vía administrativa pueden permitir aprovechar tierras desperdiciadas. La expropiación administrativa que hoy la ley colombiana autoriza para varios fines, estuvo ya vigente por el decreto 1185 de 1984, como posibilidad para que la corporación Nasa Kiwe adquiriera tierra, sin que nadie fuera expropiado, pero dándole a la corporación un instrumento para asegurase de comprar las tierras que requería a precios adecuados.

Reservas campesinas

Las primeras versiones del proyecto gubernamental querían limitar las reservas campesinas a las zonas donde predominan los baldíos y zonas de colonización como intentaron hacerlo las leyes 508 de 1999 y 1152 de 2007, declaradas inconstitucionales. Una versión posterior llegó a proponer eliminar las reservas campesinas, pero luego se ha abierto el paso a la idea de constituir reservas campesinas también dentro de la “frontera agrícola”.

La posibilidad de constituir reservas campesinas en las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación, adquisición, redistribución y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios y terrenos rurales, que ya está contemplada en las normas vigentes, pero es muy importante que la nueva ley recoja en su texto el decreto 1777 de 1997. Las reservas campesinas no son meros instrumentos para zonas marginales o de graves conflictos, son una alternativa de desarrollo campesino.

Diversidad étnica y cultural

Un tema que va y viene es el del respeto a la diversidad étnica y cultural. La primera versión del Gobierno era abiertamente anti indígena, copiando las normas más lesivas contra los pueblos indígenas de esa ley como las relativas a la región del Pacífico y eliminando la protección especial vigente para los territorios de los pueblos nómadas, seminómadas o agricultores itinerantes. Luego, los debates preparatorios de la consulta previa sirvieron para que sucesivas versiones pasaran a reconocer los derechos indígenas y afro y a entender, además, que las prioridades de desarrollo no pueden ser impuestas a los grupos étnicos y que ellos tienen derecho a fijar las suyas y a establecer planes de vida propios en sus territorios.

Pero, el Gobierno retrocede nueva y gravemente en este terreno. Todavía hay quienes no entienden la autonomía de los territorios indígenas, las facultades de las autoridades propias de los indígenas y la jurisdicción indígena.

Hay quienes aun creen que “todas las normas vigentes en el resto de Colombia rigen en los resguardos”, cuando desde la Constitución de 1991 en los territorios indígenas rigen normas y procedimientos propios (artículo 246) y las autoridades indígenas tiene competencias autónomas, como por ejemplo, “velar por la preservación de los recursos naturales”. Las normas indígenas se aplican, en armonía con la Constitución y con normas nacionales, pero son diferentes, porque la Constitución optó por defender y proteger la diversidad.

La nueva versión desconoce la jurisdicción indígena y las facultades ambientales de las autoridades indígenas y en vez de determinar que los usos, costumbres, normas y cultura se aplicarán en armonía con las normas nacionales, como estaba en la versión del 29 de septiembre, reintroduce el criterio según el cual el uso y explotación de los resguardos y territorios colectivos “deberá adelantarse con arreglo a las normas sobre uso y manejo establecidas por el Consejo Nacional de Tierras”.

Reservas indígenas

Ahora hay quienes quieren eliminar la norma de la ley 160 que declara que las reservas indígenas son tierras de los grupos étnicos y por tanto inalienables, así como la que protege a los territorios de los pueblos indígenas nómadas y horticultores itinerantes.

Anteriormente, se constituían reservas indígenas que eran formalmente propiedad de la Nación y que a partir de 1961 fueron constituidas por el Incora. De hecho el Incora variaba los límites de las reservas a su gusto y paulatinamente iba reduciendo la extensión original.

El movimiento indígena exigió que las reservas indígenas fueran convertidas en resguardos, de propiedad de las comunidades, que no pudieran ser recortados a gusto del Gobierno de turno y de las presiones sobre él. A partir de la ley 30 de 1988 el Incora solamente constituyó resguardos, pero las reservas indígenas ya constituidas quedaron vigentes, aunque sujetas a modificación de su extensión. Las reservas eran convertidas en resguardos con una extensión menor y el faltante era poco a poco titulado a personas no indígenas.

La Constitución de 1991 determinó que las tierras comunales de los grupos étnicos son inalienables y la ley 160 de 1994, definió que por tanto las reservas indígenas son inalienables y es precisamente esto lo que el proyecto de ley en su versión actual quiere borrar. Eliminar esa norma, actualmente vigente, según el parágrafo 5 del artículo 85 de la ley 160 de 1994, tendría efectos muy concretos y precisos contra determinados pueblos indígenas, como los Kofán del Putumayo o los Sikuani del Meta.

Las reservas indígenas kofán constituidas en 1973 y 1976 en Valle del Guamuez, Puerto Asís y San Miguel, suman 28.012 hectáreas, de las cuales sólo 5.671 fueron reconocidas como resguardo el 13 de mayo de 1998. Las reservas no pudieron ser disueltas como era la práctica estatal anterior, dadas las normas de 1991 y 1994, que ahora se quiere eliminar. Sobre las 22.341 hectáreas restantes el Incoder tiene que cumplir el compromiso del Incora de actualizar los estudios socio-económicos sobre el área no-constituida para dar inicio a un proceso de saneamiento a largo plazo. De eliminarse la disposición legal vigente, se abriría la posibilidad de incumplimiento de este compromiso y el territorio kofán sería amputado para siempre.

Horticultores itinerantes y cazadores recolectores nómadas

La nueva versión suprime el artículo de la de septiembre, que contenía las normas vigentes de los parágrafos 5 y 6 del artículo 85 de la ley 160 de 1994:

“Los territorios tradicionalmente utilizados por pueblos indígenas nómadas, seminómadas o agricultores itinerantes para la caza, recolección u horticultura que se hallaren situados en zonas de reserva forestal a la vigencia de esta ley sólo podrán destinarse a la constitución de resguardos indígenas.” En cuanto a los horticultores itinerantes y los cazadores recolectores, es especialmente importante preservar el artículo vigente, porque como, según el proyecto de ley, se van a desmontar las reservas forestales, aparecen varias maneras de desconocer su territorio.

En el artículo 200 hay una norma que prohibiría adjudicar estas tierras solamente "donde se encuentren asentadas tradicionalmente comunidades étnicas, de acuerdo con certificación expedida por el Ministerio del Interior", es decir, por una parte habla de "asentamientos", es decir de comunidades sedentarias, lo cual excluye las comunidades nómadas o itinerantes, por otra parte no se refiere a que estos territorios se dediquen exclusivamente a constituir resguardos.

Introduce sí la nueva versión, el artículo 221 sobre pueblos aislados, en el cual se dice que "tendrán derecho a un territorio en el cual no se permitirá la entrada de extraños... estos territorios adoptarán la figura de Reservas Territoriales Especiales del Estado – Resguardos Indígenas" que es una fórmula ambigua, porque si se constituye una reserva, puede ser levantada y lo correcto sería el reconocimiento específico de la propiedad de ese territorio como RESGUARDO en todo el territorio usado por ellos o que constituye su hábitat.
Si bien es cierto que alguno o algunos de estos indígenas podrían estar en resguardos ya constituidos para otros pueblos, un caso comprobado es el de los Yuri o Caraballos del río Puré (Amazonas), para quienes es necesario constituir un resguardo. Si ellos están voluntariamente aislados, el Estado al reconocerlos como propietarios colectivos reconoce su derecho a permanecer aislados. Es además grave, pero que se cree una "reserva" sin propiedad si se elimina el artículo que considera las reservas inalienables. Debe exigirse que se reconozca siempre un resguardo en todo el territorio usado por ellos o que constituya su hábitat.

Resguardos coloniales

El artículo sobre resguardos coloniales, debería dejar claro que se presumen vigentes todos los que tengan títulos originarios de la corona española debidamente registrados y que la reestructuración se aplica a los resguardos que están en el caso del artículo 12 de la ley 89 de 1890: “En caso de haber perdido una parcialidad sus títulos por caso fortuito o por maquinaciones dolosas y especulativas de algunas personas, comprobará su derecho sobre el resguardo por el hecho de la posesión judicial o no disputada por el término de treinta años, en caso que no se cuente con esa solemnidad, y de acuerdo con lo dispuesto en el Código civil. Este último requisito de la posesión pacífica se acredita por el testimonio durado de cinco testigos de notorio abono, examinados por citación del Fiscal del circuito, los que expresarán lo que les conste o hayan oído decir a sus predecesores sobre la posesión y linderos del resguardo."

Reservas forestales

Un punto muy difícil es el referente al realinderamiento general de las reservas forestales que propone el Gobierno. ¿Qué va a resultar de esto en medio de la aplanadora minera y la especulación internacional del capital financiero con la tierra?, ¿no es repetir una historia triste, levantar sin ton ni son reservas forestales para que el latifundio expanda y el colono siga avanzando sobre la selva porque no tiene alternativa en la frontera agrícola, mientras 17 millones de hectáreas de suelos agrícolas son desperdiciadas?

Minería

El Ministerio de Agricultura ha hecho eco a las denuncias de la sociedad sobre la aplanadora minera y sus efectos destructivos en los ecosistemas y las tierras agropecuarias. Pero, como con el TLC, los efectos prácticos no se ven porque la expansión de la minería y los TLC son políticas centrales del Gobierno actual.

El proyecto de ley propone un Consejo de Tierras que regule el uso del suelo. Pero hay dos problemas, por una parte no propone participación de las comunidades rurales y organizaciones campesinas, indígenas y afro en ese Consejo, por otra parte, si se decide que un territorio es minero, la rentabilidad actual de la minería hará que sea explotada inmediatamente, pero si se decide que la tierra es agrícola a o pecuaria el impacto de los TLC será una barrera gigante para la rentabilidad agropecuaria y solamente los programas que permitan apoyar la producción y reducir del precio o arrendamientos de la tierra, podrá realmente aumentar el uso agropecuario de la zona.

La entrada en vigencia del TLC, será desde luego una limitación grave para el éxito del sector agropecuario y generará una presión mayor para la explotación de los recursos naturales de cada uno de los territorios.

El debate

Las sucesivas sentencias de la Corte Constitucional que declararon inconstitucionales el Estatuto rural, la ley forestal y la ley de reforestación comercial por no haberse sido consultadas previamente a los pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas, ha impuesto la consulta del proyecto de ley de tierras y desarrollo rural antes de su presentación al Congreso de la República.

Como resultado, se desató un interesante proceso. Una vez que el Gobierno anunció las bases de su proyecto y concertó el procedimiento y eventos de consulta, ha producido varias versiones de su proyecto, que comenzaron a cambiar reflejando las críticas de los líderes indígenas y que en la última fase han cambiado para tratar de adecuarse tanto a las críticas de académicos e investigadores como a las expresadas abiertamente por el campesinado. Sin embargo, el intento de legalizar el despojo sigue presente.

Las organizaciones campesinas de la Mesa de Unidad Agraria elaboraron un proyecto alterno, bien diferente al inicial del Gobierno y solicitaron que fuera también incluido en la consulta de indígenas y afro. Este proyecto a partir de su primera distribución también ha tenido algunos cambios, el más importante, la inclusión de un capítulo específico sobre normas de género que garantizan los derechos de la mujer rural.

Todo esto es algo diferente a los que estábamos acostumbrados, cuando en la mayoría de los debates sobre los proyectos de ley, el Gobierno y los congresistas se limitan a aplicar su dominio en las votaciones parlamentarias y la cantidad de críticas y propuestas de miles de personas y de organizaciones altamente representativas, se las lleva el viento o quedan archivadas indefinidamente en anaqueles, mientras se impone el pupitrazo a la hora de aprobar las nuevas leyes. Así fue en los debates del Estatuto rural, en los cuales además a última hora el Gobierno de entonces sacó del sombrero normas contra los indígenas que fueron aprobadas en el cuarto de hora final de la última votación.

La consulta previa ha resultado ser no solamente el ejerció de un derecho de indígenas y afro, sino de los sectores sociales hasta ahora marginados de las decisiones como son los campesinos y los académicos. Al mismo tiempo, el ejercicio de la consulta muestra como se insiste en echar atrás las normas que protegen a los pueblos indígenas, desconocer sus territorios declarados reservas o resguardos coloniales y pasar nuevamente por alto la territorialidad de los horticultores itinerantes y de los cazadores recolectores nómadas.

En medio del ir y venir de las versiones de proyecto de ley, en que se van y llegan a artículos decisivos para la suerte de 11 millones de personas que viven en el campo, de la tierra y los territorios, de los alimentos para todos los colombianos.

- Héctor Mondragón es investigador y miembro de la Alianza Social Continental.

Semanario Virtual Caja de Herramientas Nº 286, Corporación Viva la Ciudadanía, semana del 23 al 30de Diciembre de 2011. oc.gro.aviv@lautrivoiranames

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Fuente: ALAI