Un fracaso a medias: dos años más para completar el régimen de responsabilidad y compensación en el Protocolo de Cartagena y Consideraciones generales sobre la MOP4-COP9

Marco del régimen y circunstancias recientes: 5 reuniones fallidas del grupo de expertos técnicos y jurídicos

El Art. 27 del Protocolo de Cartagena indica que debe existir un régimen de responsabilidad civil y compensación que responda ante los daños que puedan ocurrir por la utilización de la biotecnología.

Es parte fundamental del Protocolo porque es el instrumento que asegura que éste no se convierta sólo en un texto con “directrices” y tenga la fuerza para hacerse cumplir.

El establecimiento de un régimen de responsabilidad implica definir entre otras cosas:

· cuáles serán los "daños" reconocidos como resultantes de la biotecnología;

· quién es responsable por los daños;

· cómo se compensará a las victimas,

· cómo se restaurará el medioambiente afectado;

· cuál será el mecanismo para establecer las demandas;

· cómo se garantiza que existan los fondos necesarios para lo anterior;

· etc.

Y es necesario para que el Protocolo cumpla su objetivo de "contribuir a asegurar un nivel adecuado de protección en el campo de la transferencia, la manipulación y el uso seguro de los organizamos vivos modificado resultantes de la biotecnología moderna que puedan tener efectos adversos en la conservación y en el uso sustentable de la diversidad biológica, teniendo en cuenta los riesgos para la salud humana"

Por eso en 2004 la MOP2 estableció un Grupo de Trabajo (GT) con el objetivo de diseñar un régimen de responsabilidad por daños ocasionados por el transporte, manipulación y uso de organismos vivos modificados, cuyo mandato terminaba en mayo de 2008, cuando la MOP4 debía adoptar el régimen. La 5ta y última reunión del GT ocurrió en Cartagena en marzo de 2008.

En Cartagena, la propuesta original de “elementos fundamentales” presentada por los presidentes Jimena Nieto (Colombia) y Renee Lefeber (Países Bajos) planteó un esquema donde la naturaleza del régimen fuera no vinculante (es decir, sólo directrices que las empresas y Estados deberían seguir voluntariamente), no incluía las afectaciones a la salud entre los daños que pueden provocar los OGM, no incluía la posibilidad de daños por el uso de productos asociados a la tecnología - como serian las afectaciones por herbicidas asociados -, conformaba un fondo “voluntario” para que las empresas aporten y las pocas posibilidades de las victimas de obtener compensación vendrían del Estado, mientras las trasnacionales no deberían responsabilidad alguna. La propuesta fue fuertemente rechazada por los africanos, algunos países del GRULAC, Malasia y Noruega entre otros.

Esto en el marco de un fuerte lobby de la industria para evitar cualquier tipo de acuerdo que incluya un régimen obligatorio los países de la Unión Europea y Suiza, plantearon que este modelo de régimen era una buena solución en tanto ellos que ya tienen una regulación de bioseguridad, sin mencionar que algunas de las principales empresas biotecnológicas y de comercio afectadas serian europeas, como Syngenta y Cargill por ejemplo.

Como agravante, el proceso de trabajo (las reuniones, los técnicos, etc.) fue financiado por estos mismos países. Por eso, frente al rechazo a este régimen débil conveniente a las empresas, amenazaron que si en la MOP4 no se aprobara un régimen, no invertirían más dinero en el proceso y trabajarían con cada país en un marco de bioseguridad propio (lo cual no confronta el problema de los movimientos transfronterizos de los organismos vivos genéticamente modificados OVGM[1] ni las dificultades para la persecución de los agentes trasnacionales).

Esto significaría básicamente dinero para que los técnicos europeos vengan al Sur para “ayudar” a legislar sobre bioseguridad y desarrollar regimenes de responsabilidad distintos en cada país, dejando doblemente vulnerables a aquellos países que terminen con los regimenes más débiles – los mismos que potencialmente hoy sufren más fuertemente los daños por transgénicos

Por eso se hizo evidente que a pesar de la reticencia de la UE y Japón, y de la propuesta de elementos fundamentales presentada por los co-presidentes, los principales países del Sur, (en particular los importadores de alimentos) no estarían dispuestos a aceptar un régimen no vinculante

Por ello, no hubo acuerdo posible entre las partes sobre el diseño del régimen, se decidió hacer una reunión previa a la MOP4 (del 7 al 9 de mayo) de los “amigos del presidente”, un grupo más pequeño de delegados que representan las posiciones o las regiones, para definir una nueva propuesta de “elementos fundamentales” para presentar en la MOP.

Las 6 compañías más importantes de la industria biotecnológica se hicieron eco de esta situación y en a través de CropLife expresaron durante el plenario de cierre de la reunión de Cartagena, su disposición de respaldar sus tecnologías y establecer un fondo de compensación voluntario que desarrollarían para presentar en la reunión de Bonn.

El artículo 7: tema fundamental de la MOP

Los días previos a la MOP4, la discusión fue retomada por un grupo reducido a los “amigos del presidente” en pos de lograr presentar un texto y cumplir con el mandato que creó el GT. Éste estaba conformado por 6 delegados de África, Asia y GRULAC, 2 de la UE y de la CEE, Noruega, Suiza, Nueva Zelanda y Japón, con la participación de otros países como observadores

El primer día de esta reunión se le otorgó a la industria una hora para presentar su propuesta que llamaron “compacto”: un sistema de compensación privado, a partir de un fondo voluntario establecido por Monsanto, Syngenta, Dupont/Pioneer, Bayer CropScience, Dow Science y Basf, cuyo protocolo de implementación implicaría que ellos definan qué se reconocería por daño derivado de utilización de transgénicos, cual sería el mecanismo de acceso a la justicia, quienes sería los expertos que evaluarían dichos casos, y cuanto sería el monto máximo dispuesto para reparación de medioambiente y compensación de las víctimas

La sociedad civil (y algunos delegados) inmediatamente reaccionaron denunciando la intromisión del sector privado en un ámbito de negociación internacional, donde los países parte ceden soberanía para la constitución de un régimen multilateral, pues básicamente, el “compacto” implicaría la privatización del derecho internacional público

Durante la reunión de “amigos del presidente” no se logró avanzar sobre los debates fundamentales respecto a la naturaleza del régimen.

Una vez comenzadas las negociaciones oficiales se constituyó un “grupo de contacto”, que continuara en el marco de los avances realizados en los días previos. Sin embargo, la polarización entre los países que no estarían dispuestos a aceptar ningún tipo de régimen vinculante, ni en el plano administrativo, ni en el de la responsabilidad civil y el resto, se hizo cada vez más difícil de soslayar

En este punto, Malasia lideró la conformación de un grupo llamado “like-minded friends (of a binding regime)” que desarrolló una propuesta de compromiso, intentando romper la dicotomía entre un régimen administrativo y uno civil, y tomar en cuenta las objeciones de Japón y otros países que estaban bloqueando la negociación hasta entonces.

Ésta nueva propuesta planteó un régimen integral con responsabilidad administrativa y elementos de responsabilidad civil, y directrices sobre los temas fundamentales para que sean desarrolladas en el marco de la legislación nacional. En tanto, formula elementos para establecer un sistema de reconocimiento recíproco de sentencias extranjeras. Además propone un período de tres años para desarrollar este esquema y luego avanzar, “a la luz de la experiencia ganada”, en la consolidación de un régimen más fuerte, reviéndose no más tres años más tarde de la entrada en vigencia del régimen.

Frente a esta nueva propuesta, los únicos países que expresaron una negativa fueron Paraguay, Perú y Japón, pero también se visibilizó que Brasil, a pesar de no expresarlo abiertamente antes, no estaría dispuesto a aceptar un régimen vinculante.

Perú, a esta altura de las negociaciones planteó que no veía la necesidad de un régimen de responsabilidad si “ya está claro que la biotecnología no tiene riesgos”. Se conoció luego que el negociador peruano era un representante de la industria.

La delegación paraguaya, en todo momento asesorada por el representante de la Secretaria de Agricultura de Argentina, y sin fundamentar su posicionamiento planteó la negativa.

Sin embargo, ambos países luego no sostuvieron su objeción.

Japón, por su parte, planteó que no estaría dispuesto a romper con su tradición diplomática de no avanzar en el ámbito internacional con legislación que aún no posee en el ámbito doméstico, y que por lo tanto no podría avanzar sobre una propuesta de responsabilidad civil vinculante. En respuesta las ONGs comenzaron una campaña que decía “En cualquier lugar excepto Nagoya – Japón, huésped hostil”

Sin embargo, ante el consenso de más de 83 países para avanzar sobre la propuesta malaya, se acordó un esquema que extendiera el plazo de las negociaciones hasta la MOP5 en Nagoya. Japón ofreció recursos financieros para garantizar la factibilidad del proceso, y México y Malasia ser anfitriones de próximas reuniones, la primera de las cuales se realizará en Malasia en enero de 2009.

Otros temas: Manipulación, identificación, empaquetamiento y transporte; Evaluación y manejo del Riesgo; Consideraciones socioeconómicas Participación pública; otros.

¿Qué nos deja la MOP4-COP9?

2 años más sin un régimen de responsabilidad.

Si bien es un dato favorable el mero hecho de que, en el contexto de la presión de los países financiadores y el bloqueo sistemático de otros, el proceso de definición del régimen no haya sido truncado por el fracaso de las negociaciones, no podemos soslayar que por dos años más los movimientos de OGMs alrededor del mundo seguirán sin ser regidos por una legislación internacional que proteja a los países y las comunidades productoras y consumidoras de los impactos de la contaminación y uso de transgénicos.

No podemos sino entender esto como un fracaso, pues si duda el mensaje que la MOP envía a la industria biotecnológica y a las firmas comercializadoras es que gozarán, al menos por ese período, de impunidad en sus acciones; y que aún puede seguir utilizándose la estrategia de la contaminación para presionar la liberación de nuevos eventos. A su vez, nos indica que los gobiernos no reconocen la evidencia existente de múltiples daños derivados de la utilización de OGMs, y lo que es más grave, de la potencialidad de consecuencias de mayor envergadura aún en el futuro.La intromisión de la industria y los países no-parte.

La presencia de la industria, que en esta MOP fue evidentemente más fuerte que en Curitiba, indica que el sector privado ha redoblado sus esfuerzos por garantizar la cooptación de los ámbitos de negociación multilateral, que en la CBD podemos ver claramente en los anhelos del secretario ejecutivo Ahmed Djoghlaf por desarrollar un programa de inclusión de la industria en el proceso del CBD, y sus declaraciones respecto de que “la mejor compañía del mundo no es Wal Mart, es la naturaleza”.

Además, las intervenciones de Public Research and Regulation Initiative (PRII)[3] , científicos paradójicamente vinculados al sector privado[4] y que abogan por la desregulación de la investigación de OGMs, mostraron la sistematicidad con la que la industria desarrolla su estrategia de lobby, tomando el espacio de la sociedad civil con sus propias ONGs.En éste sentido, la misma propuesta del “compacto” que introdujo la industria en el debate del régimen de responsabilidad, y preocupante, el beneplácito con el que fue recibido por los presidentes, nos muestran como el sector privado ha desarrollado un modus operando cuasi extorsivo, donde parecieran querer demostrar que su disposición a cumplir reglar emanadas por un acuerdo multilateral fuese una cuestión de voluntad política y que pueden obligar a las partes en tanto las cosas se harán efectivas “a su modo o de ningún modo”.Asimismo, se evidencia que países no-parte como la Argentina y Canadá siguen cumpliendo el rol de dar continuidad a la política del grupo Miami, participando como lobbistas de todas las reuniones, incluso de las reuniones especiales como la de “amigos del presidente” previa a la MOP.La colonialidad del sistema multilateral.

Aunque parezca difícil de creer, una de las razones que se impuso para coartar la participación de los países del Sur en las negociaciones fue el idioma. En debates tan fundamentales para la realidad cotidiana de los países de África y América Latina como los del Protocolo de Cartagena o los impactos de los biocombustibles (por mencionar alguno) el CBD sólo ofrece traducción simultánea en los plenarios y grupos de trabajo, pero obliga a que los grupos más pequeños, diseñados metodológicamente para destrabar las negociaciones y definir los temas más conflictivos, se realicen exclusivamente en inglés.

En el caso de los delegados del sur, para muchos de los cuales el inglés – cuando lo hablan - no es siquiera su segunda, sino su tercera lengua, este es un modo de discriminación estructural que no justifica seguir siendo tolerado por los países para quienes el CBD implica un instrumento de defensa contra la lógica del mercado sobre su diversidad y sus pueblos. En el caso de países como Bolivia, dónde por primera vez son las organizaciones indígenas y campesinas que protagonizan el proceso a partir de un proceso democrático de discusión, esto es gravísimo. Y además, parece una provocación frente al volumen de dinero volcado a la participación activa de la industria en el ámbito del Convenio.La sociedad civil y la necesidad de trabajar con los gobiernos de América Latina

La relación de los países de América Latina con el CBD es diversa, pero vale la pena hacer mención a la forma en que aquellos que hoy están recorriendo un camino de transformación de sus estructuras socioeconómicas y políticas participan de las negociaciones.

Se hizo evidente que existe un potencial importante de participación positiva a los intereses de la protección de la biodiversidad en los gobiernos de Venezuela o Bolivia, pero que el proceso de CBD no es una prioridad en las agendas oficiales, así como sus representantes, si bien en ciertos casos llevaron adelante un proceso con la sociedad civil para definir posiciones, no responden a una estrategia hacia el sistema internacional, ni tienen experiencia como negociadores. En ese sentido, el fortalecimiento de una estrategia de trabajo hacia los organismos oficiales destinados a dicha tarea tiene un fuerte potencial en el marco de un proceso regional de incidencia.

Del mismo modo en países como Paraguay que hoy juegan un papel activamente negativo, la apertura institucional que existe a nivel doméstico puede ser una oportunidad para avanzar desde un cambio local al plano de la relación de fuerzas regional en el CBD.Para ello es necesario que se pueda desarrollar colectivamente un proceso de trabajo desde la sociedad civil regional con los gobiernos, pues pierde el sentido sólo observar el proceso de negociación cuando el desafío es balancear las decisiones que los delegados tomarán a partir de sus posiciones nacionales. Este es un trabajo más minucioso y sistemático, que no sólo exige haber desarrollado un debate sobre cómo desde las situaciones de cada país entendemos deberíamos avanzar sobre el Protocolo o el Convenio, sino también la capacidad de generar articulación entre organizaciones y situaciones diversas.Nos debemos la tarea el actualizar nuestros debates sobre la bioseguridad como estrategia a la luz de la experiencia de los últimos años: los casos, las estrategias judiciales y nuestra lectura de las coyunturas nacionales. Y ciertamente nos debemos una discusión amplia con los movimientos sociales, pues mientras el CBD siga siendo un ámbito al que sólo accede una pequeña porción de las ONGs el sistema multilateral en este tema ciertamente seguirá siendo cooptado por el sector privado.

Notas:

[1] Nombre usado en el Protocolo de Cartagena para los transgénicos
 [2] Grupo de “amigos que piensan de forma similar, por un documento legalmente vinculante”
 [3] “Iniciativa para la Investigación y Regulación Pública”
 [4] Ver informes del Corporate Europe Observatory.