México: La legalización del despojo por decreto

Xochicuatla no está solo

Los pueblos y comunidades de México que son amenazados y resisten frente a los grandes proyectos de infraestructura impulsados por el Estado conocen bien los mecanismos de despojo a los que recurren las autoridades y las empresas. En términos de la Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso de Poder, un decreto de expropiación presidencial, por más que sea superficialmente un acto legal y en apariencia cumpla con las formalidades jurídicas del caso, puede ser también no sólo un acto ilegítimo y un delito, sino un abuso de poder en tanto violenta derechos fundamentales de las personas, colectivos y comunidades afectadas. En México, los gobiernos neoliberales violan los derechos humanos en contra de la ley o con la ley en la mano, eso lo tenemos todos muy claro.

El Decreto por el que se expropia por causa de utilidad pública una superficie de 37-93-86 hectáreas de agostadero de uso común, de la comunidad San Francisco Xochicuautla y su barrio La Concepción, Municipio de Lerma, Estado de México, emitido por Enrique Peña Nieto, presidente de los Estados Unidos Mexicanos y publicado en el DOF el 9 de julio de 2015, es un ejemplo paradigmático del uso faccioso del poder público que manipula instrumentos jurídicos con el propósito de satisfacer intereses privados particulares mientras simula cumplir con la legalidad, los derechos humanos y la Constitución.

Las inconsistencias y omisiones del Decreto se dejan ver desde su encabezado, pues, tras señalar que el Presidente de la República actúa bajo el cobijo de la fracción I del artículo 89 constitucional, que establece a su favor la facultad para proveer la exacta aplicación de las leyes del Congreso en la esfera administrativa, el documento exclusivamente alude como su fundamento a las siguientes disposiciones:

1) El párrafo segundo del artículo 27 constitucional, que señala que las expropiaciones sólo proceden por causa de utilidad pública y mediante indemnización;

2) Los artículos 13 y 41 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que establece que, para su validez y observancia constitucionales, los decretos que expida el Presidente deben ir firmados por los Secretarios competentes;

3) La fracción VII el artículo 93 de la Ley Agraria, que considera la construcción de carreteras y obras que faciliten el transporte como una de las causales de utilidad pública por la que pueden ser expropiados los bienes ejidales o comunales, y, finalmente;

4) El artículo 94 también de la Ley Agraria, que establece que la expropiación debe tramitarse ante la Secretaría de la Reforma Agraria (Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano), pero que también señala que debe hacerse por Decreto presidencial en el que se determine: 1) la causa de utilidad pública; 2) los bienes por expropiar, y; 3) la indemnización. Asimismo, este artículo señala que el monto de la indemnización debe ser determinado por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales (Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales) según el valor comercial del bien. Además, establece que el Decreto debe publicarse en el Diario Oficial de la Federación y que la expropiación debe ser notificada al núcleo de población. En su último párrafo, este artículo también dice que los predios sólo pueden ser ocupados mediante el pago o depósito del importe de la indemnización, que debe hacerse preferentemente en el fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal, o mediante el otorgamiento de garantía suficiente.

Sin embargo, en su fundamentación el Decreto no hace mención a los artículos 1º, 2º, 25 y 27 constitucionales, que establecen, por ejemplo:

1) Las obligaciones genéricas y los deberes específicos del conjunto de las autoridades que conforman el Estado mexicano en relación con los derechos humanos de todas las personas, así como la prohibición de toda discriminación que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas (artículo 1).

2) El derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la libre determinación y a la autonomía, así como su derecho a preservar y conservar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras (artículo 2).

3) La obligación del Estado de garantizar el desarrollo sustentable, ligado indisolublemente al desarrollo económico y social (artículos 25 y 27)

4) La obligación del Estado de proteger la integridad de las tierras de los grupos indígenas, así como de proteger la tierra para el asentamiento humano y el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común para elevar el nivel de vida de sus pobladores, considerando en todo momento el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los núcleos agrarios (fracción VII del artículo 27).

Por supuesto, en el Decreto tampoco se señala como uno de sus fundamentos constitucionales el artículo 39, que establece como un mandato obligatorio el que todo poder público, y por lo tanto todo acto de autoridad, dimane del pueblo y se instituya para beneficio de éste. Mucho menos, hace referencia como parte de su fundamentación jurídica a alguno de los múltiples tratados o instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en nuestro país y que, por tanto, serían aplicables tratándose de la emisión de decretos expropiatorios que afectan territorios indígenas o de comunidades equiparables, como es el caso.

La solicitud para emitir un decreto de esta naturaleza fue hecha mediante el oficio número 211D10000/908/2014 por el organismo público descentralizado Sistemas de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de México (SAASCAEM) ante la SEDATU, el día 26 de septiembre de 2014, pidiendo la expropiación de 37-39-58.59 hectáreas para destinarlos a la construcción de la Autopista Toluca-Naucalpan, comprometiéndose a pagar la indemnización legal. El expediente fue registrado con el número 13662/SAASCAEM.

Según consta en el propio Decreto, el núcleo agrario fue notificado de la instauración del procedimiento expropiatorio a través de los integrantes del Comisariado de Bienes Comunales, mediante cédula de notificación sin número de fecha 9 de febrero de 2015, recibida el mismo día, y sin que se haya manifestado inconformidad alguna al respecto, dando por satisfecha de esta manera la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 constitucional, pero también en los artículos 16, 19 y 20, al igual que en múltiples leyes secundarias, especialmente la Ley General de Víctimas, así como reconocida y especificada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y también prevista en diversos instrumentos internacionales vinculantes para el Estado mexicano. Sin embargo, las autoridades mexicanas dan muestra de su cinismo e ignorancia al señalar que, en efecto, con la notificación, la pregunta expresa y el consentimiento del Comisariado de Bienes Comunales, se dio por satisfecha en plenitud la garantía de audiencia de la cual son titulares la Asamblea comunal, los comuneros inconformes y la población afectada. Es muy importante recordarle al estado mexicano que el principio de legalidad, debido proceso y diligencia debida, que incluye como uno de sus aspectos a la mencionada garantía de audiencia previa, no se reduce a ésta y, en cualquier caso, tal garantía no se satisface de esta manera. Por si fuera poco, las autoridades comunales debieron informar de manera inmediata, adecuada y suficiente sobre la notificación al resto de los comuneros, incluidos los inconformes con el proyecto, así como a la totalidad de la población que se ve afectada por el Decreto, lo cual no hicieron.

Los días 5, 8, 9, 10 y 12 de junio de 2015 supuestamente se llevaron a cabo diversas asambleas con los representantes de la Comunidad San Francisco Xochicuautla y su Barrio La Concepción, con objeto de realizar las consultas que conforme a derecho se requerían por tratarse de una comunidad indígena, en cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 1º y 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, así como por la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos Indígenas. No obstante, es necesario resaltar que el Decreto menciona el derecho a la consulta de manera restringida, aislada e independiente respecto de otros derechos fundamentales que también están en juego, a la vez que omite considerar los procesos jurídicos de impugnación abiertos, al igual que los derechos confirmados judicialmente a favor de los comuneros inconformes y la población afectada. Asimismo, el Decreto pretende convalidar una concepción del instrumento de consulta que pasa por alto las características elementales del derecho en cuestión, como son su carácter previo, libre, informado, de buena fe y culturalmente accesible.

Digámoslo con más detalle. En ninguna de las tres partes que conforman el Decreto se mencionan las múltiples violaciones de derechos humanos que se han cometido en contra de los miembros de la comunidad inconformes con el proyecto carretero, y que oportunamente han sido denunciadas y que incluso se encuentran sometidas a juicio. Situación que de entrada supone el incumplimiento de los deberes específicos en materia de derechos humanos previstos en el artículo 1º constitucional. En segundo lugar, el Estado tampoco observa sus obligaciones generales en la materia, pues contempla exclusivamente el derecho a la consulta de las comunidades indígenas, pero en abstracto y eludiendo otros derechos en disputa, e incluso lo hace sin considerar los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, así como sin interpretar las normas relativas a derechos humanos de conformidad con la Constitución y los tratados internacionales de la materia siguiendo el principio de máxima protección.

Lo anterior es evidente en tanto se desprende del propio Decreto que la consulta:

1) no fue previa, ya que se hizo con posterioridad a la notificación del proceso expropiatorio;

2) no fue libre, dado que no se puede actuar en libertad cuando se tiene una notificación de procedimiento expropiatorio encima, la cual pone en cuestión la vida comunitaria y la sobrevivencia individual, y menos aún si, como también se desprende del Decreto, la zona expropiada ya estaba ocupada por el SAASCAEM con el respaldo de la fuerza pública;

3) no fue informada, puesto que los comuneros inconformes no fueron debidamente notificados ni informados sobre los detalles del Decreto expropiatorio, su procedimiento y sus efectos (ni siquiera han sido debidamente informados del proyecto carretero por parte de las autoridades, quienes todo el tiempo han manipulado la información y han actuado con opacidad);

4) no fue de buena fe, ya que subsisten recursos y juicios en trámite, además de que el territorio fue ocupado previamente y se han documentado las agresiones por parte de las autoridades y la empresa, finalmente;

5) tampoco fue una consulta culturalmente accesible, pues se llevó a cabo según procedimientos ajenos a los propios de la comunidad, sobre los cuales, sobra decir, tampoco fue consultada.

En todo caso, el consentimiento así obtenido está viciado y vulnera los artículos 1º y 2º de la Constitución, así como el Convenio 169 de la OIT, pero también otros tantos derechos fundamentales contenidos en ambos ordenamientos y en otros, como el derecho a la información, el derecho a la participación política, el derecho a la cultura, el derecho a la verdad, el derecho a la tutela judicial, el principio de legalidad etcétera. Una vez más el Estado mexicano instrumentaliza el derecho a la consulta para manipular el consentimiento de las comunidades afectadas.

Como resultado de tal ejercicio impositivo, la comunidad supuestamente consultada se pronunció por aprobar la construcción y operación de la Autopista Toluca-Naucalpan, autorizando con ello a la Secretaría de Comunicaciones del Estado de México, a través del SAASCAEM, a continuar con el procedimiento expropiatorio.

Posteriormente, los trabajos técnicos e informativos del gobierno federal comprobaron que existe una superficie real por expropiar de 37-93-86 hectáreas, de terrenos de agostadero de uso común.

El Resultando Tercero del Decreto reconoce que “…la superficie que se expropia se encuentra ocupada por el organismo público descentralizado Sistema de Autopistas, Aeropuertos, Servicios Conexos y Auxiliares del Estado de México, en la construcción de la Autopista Toluca-Naucalpan, por tanto, la citada superficie no es susceptible de labores agrícolas, por lo que resulta procedente tramitar el presente instrumento, a fin de regularizar la situación jurídica imperante y, en consecuencia, el núcleo agrario afectado se encuentre en aptitud de recibir el pago de la indemnización…”. En efecto, sin mayores consideraciones el Decreto reconoce que la superficie a expropiar se encuentra ya ocupada, e intenta convertir esta situación de hecho en el fundamento jurídico de la indemnización, al derivar de tal condición la necesidad de su regularización y la imposibilidad de llevar a cabo en tal superficie labores agrícolas. Vale la pena hacer varias aclaraciones.

El Decreto no contempla que el territorio afectado no sólo incluye tierras de uso común ni de uso agrícola, ya que en tal superficie también hay asentamientos humanos, los cuales se encuentran especialmente protegidos por la legislación agraria y el derecho a la vivienda. Cabe destacar que, el Decreto ignora el concepto de territorio previsto en el Convenio 169 de la OIT y reiterado por los organismos internacionales protectores de derechos humanos. Además, por supuesto, incumple con el deber de proteger la integridad de los territorios indígenas previsto en el artículo 2º y 27, al cual ya nos hemos referido.

Enredados en su cinismo, las autoridades federales, el Presidente de la República a la cabeza, reconocen en el texto del Decreto que el SAASCAEM ya estaba de facto ocupando la superficie que se pretende expropiar, lo cual es un delito tipificado como despojo por las leyes penales. Además de lo ya dicho, esto significa que las obras de construcción de la Autopista Toluca-Naucalpan han sido ilegales o cuando menos irregulares, y por ello motivo de responsabilidad para las autoridades y particulares que han participado en ellas.

Hay que repetir cuantas veces haga falta que, con el reconocimiento de la ocupación se reconoce también la ilegalidad de las obras realizadas y su carácter irregular, además de que su regularización implica legalizar los diversos delitos, abusos de poder y actos discriminatorios que se han cometido en perjuicio del núcleo agrario y de sus miembros inconformes, pero también de la población directamente afectada y de la comunidad indígena en su conjunto.

Posteriormente, tal y consta en el Decreto, las autoridades federales verificaron que por Resolución Presidencial de 8 de agosto de 1951, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de enero de 1952 y ejecutada el 30 de mayo del mismo año, se reconocieron y titularon como bienes de la comunidad denominada “SAN FRANCISCO XOCHICUAUTLA Y SU BARRIO LA CONCEPCIÓN”, Municipio de Lerma, Estado de México, la superficie de 1,901-06-00 hectáreas, para beneficiar al poblado gestor. Mismas tierras de las que hoy pretenden despojarlos parcialmente para beneficio privado.

El Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales determinó el monto de la indemnización mediante avalúo con número genérico G-09590-ZNC y secuencial 03-15-150 de 19 de marzo de 2015, con vigencia de un año contado a partir de la fecha de su emisión, en el cual se consideró el valor comercial y le asignó como valor unitario el de $286,000.00 (DOSCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL PESOS 00/100 M.N.) por hectárea, por lo que el monto de la indemnización a cubrir por las 37-93-86 hectáreas de terrenos de agostadero a expropiar es de $10’850,440.00 (DIEZ MILLONES, OCHOCIENTOS CINCUENTA MIL, CUATROCIENTOS CUARENTA PESOS 00/100 M.N.).

En el Decreto también se señala que existe en las constancias la opinión de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, de 25 de septiembre de 2014, emitida por la Dirección General de Ordenamiento Territorial y de Atención a Zonas de Riesgo, en la cual se consideró procedente la expropiación, opinión que el 14 de abril de 2015, fue únicamente rectificada por lo que respecta a la superficie real; así como el dictamen de 14 de abril de 2015, emitido a través de la Dirección General de la Propiedad Rural de dicha Secretaría, relativo a la legal integración del expediente sobre la solicitud de expropiación. Es increíble la eficacia y eficiencia con la que operan las instituciones públicas en estos casos. Apenas un día antes de solicitar la expropiación, las autoridades del estado de México ya tenían la opinión favorable de la SEDATU.

Según el Considerando Tercero, se cumple con la causa de utilidad pública, consistente en la construcción de carreteras y demás obras que faciliten el transporte, por lo que es procedente que se decrete la expropiación solicitada, por apegarse a lo que establecen los artículos 27, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 93, fracción VII, y 94 de la Ley Agraria y demás disposiciones aplicables del Título Tercero del Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural.

La justificación de la causa de utilidad pública expresada en el Decreto es la siguiente: “…por la ubicación geográfica de la zona metropolitana del Valle de Toluca y de la Ciudad de México, se considera que los terrenos materia del procedimiento expropiatorio constituyen paso obligado de los flujos vehiculares entre la capital del país y la Ciudad de Toluca, así como para conectar ambas áreas metropolitanas; por lo que resulta un factor determinante para el desarrollo económico y social para el Estado de México, y para la consolidación, ampliación y modernización de la red de autopistas de altas especificaciones que haga más segura, económica y confortable la interconexión de polos de desarrollo industrial, turístico, comercial y, en general, del transporte de bienes y personas. Esta obra enlaza directamente con el Aeropuerto Internacional de Toluca a toda la zona norte y noroeste de la zona metropolitana de la Ciudad de México, lo que significa una enorme aportación al desarrollo socioeconómico de toda la región centro del país…”.

Según el Decreto, el proyecto cumple con los requerimientos de utilidad pública, cuya causa consistente en la construcción de carreteras y demás obras que faciliten el transporte. No obstante, en su justificación olvida que, con el propósito de cumplir a cabalidad con las obligaciones y deberes en materia de derechos humanos, el motivo de utilidad pública no puede ser definido a priori y en abstracto, sino que debe determinarse de manera casuística considerando las condiciones específicas de cada caso y atendiendo criterios objetivos mínimos que permitan a cualquiera verificar su autenticidad.

Por último, el Decreto señala que los bienes objeto de la expropiación, solo podrán ser ocupados de manera definitiva, mediante el pago que efectúe a la comunidad afectada o a quien acredite tener derecho a éste por los terrenos de uso común, o depósito que hará de preferencia en el Fidecomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal o, en su defecto, establecerá garantía suficiente.

Como puede verse, el Decreto expropiatorio publicado el 9 de julio de 2015 en contra de la comunidad indígena de Xochicuautla, pero también en contra de los otros pueblos y comunidades de la región afectados por el proyecto, está colmado de inconsistencias notorias y desfigurado por sus propios vacíos y objetivos ajenos a la razón y el interés público general auténtico. Se trata de un Decreto carente de motivación y fundación adecuadas, situación que lo convierte en un nuevo acto e instrumento de despojo y comunidad en contra de la comunidad. Entre otros derechos que conculca el Decreto, podemos mencionar de forma económica los siguientes: la libre determinación y autonomía de la comunidad indígena, el derecho a la consulta, a la participación política, la información, la seguridad jurídica y legalidad (al debido proceso y a la debida diligencia), la tutela judicial efectiva, así como los derechos a un medio ambiente sano, a la protección de la salud, al territorio, al agua, al desarrollo (económico, social y sustentable), a la propiedad, a la cultura, la alimentación, la libertad de ocupación y la recreación, entre varios más que realizan, hacen posible y dan cause a la dignidad humana y al bienestar general, base y horizonte de todo ejercicio de poder público.

Por lo anterior es que las demandas básicas del Frente de Pueblos Indígenas en Defensa de la Madre Tierra mantienen su vigor, a la vez que enriquecen su sentido ante los sinsentidos del poder:

1) El retiro inmediato del personal de la empresa responsable de la obra, Constructora Teya, subsidiaria de Grupo HIGA, la maquinaria y los granaderos que la resguardan, puesto que su presencia en tierras comunales de Xochicuautla es ilegal y constituye un abuso de poder.
2) La consignación por parte del Ministerio Público de los responsables de la orden de incursionar en tierras comunales y continuar con las obras a sabiendas de que están violando una sentencia judicial y que carecen de permisos para entrar en el territorio y talar árboles con anterioridad al Decreto y mientras sigan vigentes las resoluciones jurisdiccionales que favorecen a los comuneros inconformes y a la población afectada, pues dichas acciones que configuran diversos delitos cuya comisión, además, ha respaldado la fuerza pública del estado de México.
3) La cancelación definitiva del proyecto carretero Toluca-Naucalpan, del que sólo se beneficiarán empresas como Grupo HIGA y OHL, la criminal trasnacional española que administra el aeropuerto de Toluca, así como los políticos locales y federales que están gestionando la realización ilegal de esta obra.
4) El cese inmediato del acoso y criminalización que padecen los miembros del Frente de Pueblos Indígenas en Defensa de la Madre Tierra, así como los habitantes de las comunidades y pueblos indígenas vecinos de San Francisco Xochicuautla que se oponen al ecocidio y al actuar arbitrario del Estado mexicano.
5) La anulación del “Decreto por el que se expropia por causa de utilidad pública una superficie de 37-93-86 hectáreas de agostadero de uso común, de la comunidad San Francisco Xochicuautla y su barrio La Concepción, Municipio de Lerma, Edo. de Méx.”, y de todos sus efectos, dadas sus inconsistencias, omisiones y despropósitos.
6) El cumplimiento estricto de la sentencia de 2 de mayo emitida por el juez en el juicio de amparo 28/2014, la cual anula, por distintas irregularidades inducidas por las autoridades corruptas del núcleo ejidal, representantes de la empresa constructora y del gobierno del estado de México, el acta de asamblea que reconocía el convenio de ocupación previa con base en el cual la empresa estaba ejecutando la obra.
7) La presentación pública de todos los documentos, utilizados para la imposición de este Decreto, tanto aquellos que consten en manos de las autoridades comunales como aquellos que posean las autoridades locales y federales.

Resulta incomprensible que los organismos protectores de derechos humanos y las autoridades competentes en nuestro país, no se decidan a otorgar medidas de ayuda, asistencia y atención, así como de restitución, satisfacción y no repetición a favor de los pobladores afectados por el proyecto carretero. Es indispensable la emisión pronta, adecuada y suficiente de medidas precautorias y cautelares que resguarden los intereses y derechos de estas víctimas del desarrollo. El cumplimiento de las obligaciones genéricas y los deberes específicos en materia de derechos humanos consagrados en el artículo 1º de nuestra Constitución y en distintos instrumentos internacionales vigentes en nuestro país, es el piso mínimo de las exigencias que debemos plantearle a las autoridades públicas.

La resistencia de la comunidad indígena de Xochicuautla, ejemplar por su tenacidad, su actuar pacífico y su capacidad para crear solidaridades y hacerle frente al Estado y a las empresas con sus propias armas, obligó al Estado mexicano a recurrir a sus máximos instrumentos jurídicos: los decretos de expropiación, los cuales están en desuso precisamente por el costo político que implican y porque con las novísimas leyes extractivas los mecanismos de despojo se han sofisticado y han logrado prescindir de los cambios en los títulos de propiedad de las tierras para controlarlas. Los escenarios de violencia tolerada e incluso promovida por el propio Estado mexicano en territorios estratégicos también han influido en el desuso de los decretos expropiatorios. La fortaleza y estatura ética que ha alcanzado Xochicuautla por el valor de sus hombres y mujeres se mantiene incólume y se vitaliza en estos momentos de adversidad y violencia institucional. El camino de la esperanza es un camino que apunta a la justica, y eso es algo que ningún decreto presidencial podrá expropiarle a los pueblos indígenas de México.

Raymundo Espinoza Hernández: xm.moc.oohay@soiranibsotseuopo; Abogado de la Asamblea Nacional de Afectados Ambientales.

Fuente: Desinformémonos