La propuesta agrícola de Washington y Bruselas, por Eduardo Gudynas

Una vez más se enfrentan serios problemas, y el tema agrícola aparece como una de las principales trabas en las discusiones. Muchos países del sur sostienen que sin un acuerdo satisfactorio en ese rubro no avanzarán en otras cuestiones, mientras que ese tema también ha sido un dolor de cabeza entre Estados Unidos, la Unión Europea y otros países desarrollados. Simultáneamente, el capítulo agrícola es también uno de los principales frenos en la marcha del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), cuya próxima reunión ministerial tendrá lugar pocos meses después (noviembre).

Por lo tanto se juegan varias partidas simultáneas, y los resultados de cada una de ellas afecta a las otras: los avances dentro de la OMC determinarán directamente el éxito o el fracaso del encuentro ministerial en Cancún, pero también las futuras discusiones en el ALCA, y eso arrastrará a las negociaciones que mantienen entre sí varias naciones Latinoamericanas. Cualquier decisión tiene un impacto potencial enorme sobre el mercado de alimentos dentro cada país, su producción agropecuaria, y en especial sobre millones de productores rurales pequeños y medianos, y campesinos. No es un tema menor, y en los últimos días han ocurrido sucesos importantes que requieren un informe urgente.

Washington y Bruselas intentan un acuerdo

La novedad más importante tuvo lugar el pasado 13 de agosto, cuando la Unión Europea y Estados Unidos anunciaron un acuerdo sobre el comercio agropecuario a ser presentado a los demás países dentro de la OMC. Con esa medida se espera revertir el estancamiento en esas negociaciones que se viene arrastrando desde hace meses. El último fracaso fue el pasado marzo, cuando se esperaba contar con un borrador de acuerdo que pudiera ser negociado para llegar a Cancún con medidas concretas.

Esa meta no se alcanzó por discrepancias a todo nivel. En particular varias naciones latinoamericanas exportadoras de agroalimentos, como Argentina y Brasil, reclaman desde el "Grupo de Cairns" la eliminación de las ayudas y subsidios a la agricultura (entre otros miembros destacados del grupo se encuentran Australia, Nueva Zelandia y Canadá). Enfocan su crítica especialmente contra las protecciones de mercado y masivas asistencias europeas, que distorsionan todo el comercio global en esos productos, no sólo por las dificultades de acceder a la UE sino por su competencia en terceros destinos de exportación.

Usualmente Estados Unidos acompañaba esos reclamos, haciéndose eco de las exigencias del Grupo de Cairns. Una posición que antes que solidaridad con los demás agroexportadores en realidad se debía a la constante competencia comercial que Washington mantiene con Bruselas. No se debería olvidar que los Estados Unidos también mantienen mercados agroalimentarios protegidos y destinan enormes subsidios a ese sector; la reciente "Farm Bill" establece ayudas por unos 175 mil millones de dólares.

Un fracaso en el tema agropecuario dentro de la OMC tendría repercusiones enormes y múltiples. Ello se debe a que muchos países del sur no otorgarán concesiones en otros rubros ni avanzarán en las negociaciones de otros temas hasta que no obtengan a cambio compromisos concretos de liberalización comercial agrícola. Un ejemplo simple es que muchas naciones del sur no otorgarán ningún beneficio arancelario en bienes industrializados si no obtienen a cambio acceso al mercado agroalimentario del norte. Frente a estas posiciones toda la reunión de la OMC pende de un hilo.

Las presiones por encontrar una solución eran muy fuertes, y en ese contexto se arribó al reciente acuerdo entre Bruselas y Washington. La presentación de esa propuesta revela la forma en que funciona la OMC: un bloque y una nación llegan a un acuerdo que es presentado para ser aprobado por todos los demás miembros de la OMC (más de 140 países). Por detrás de las formalidades diplomáticas, unas pocas naciones acuerdan entre sí, y de alguna manera le dicen al resto de la comunidad internacional: "tómelo o déjelo".

Nos comprometemos a [.....]

La propuesta conjunta de Estados Unidos y la UE apunta a reformas sobre "acceso de mercados, apoyos domésticos y competitividad exportadora", invocando al mandado de Doha de una "reducción sustancial de los apoyos domésticos que distorsionan el comercio". Se anuncia una reducción de la mayor parte de las medidas domésticas que afectan el comercio, pero no se establece en qué proporción, en qué lapso de tiempo, ni los mecanismos a emplear. De hecho en el texto de la propuesta, elementos claves como los porcentajes son reemplazados por paréntesis rectos sin texto en el interior: [....]

La propuesta proclama que deben haber "mejoras en el acceso a mercados", y en especial para los países en desarrollo, y propone un mecanismo basado una disminución de aranceles, con una reducción mínima, combinándolo con cuotas de acceso. La insistencia en las cuotas de acceso genera preocupación, pero además nuevamente los porcentajes de las reducciones de tarifas ni los mínimos están establecidos, y aparecen nuevamente los paréntesis rectos sin contenido: [...].

Washington y Bruselas apuntan a conceder que "todos los países desarrollados buscarán proveer acceso libre" a un cierto porcentaje de las importaciones desde los países en desarrollo, pero de nuevo todo los detalles son una incógnita, desde los porcentajes a los productos comprendidos.

La declaración también reitera el objetivo de reducir los subsidios a las exportaciones, y establece como guía compromisos de eliminación durante un período de años para una serie de productos agrícolas clave; una vez más no se precisa el tiempo ni los productos involucrados, una y otra vez se usan los puntos suspensivos. Sobre los créditos a las exportaciones sucede lo mismo; no se indican tiempos precisos ni productos involucrados.

La suma de una ausencia de medidas concretas, la vaguedad de las opciones, ha hecho que hasta revistas conservadoras como The Economist terminaran ironizando sobre la propuesta en su último número; por ejemplo, sobre los compromisos de reducción de aranceles dice que Estados Unidos y la UE mejorarán los accesos a sus mercados usando "alguna fórmula secreta que no ven adecuado divulgar".

Empeorando aún más las cosas, la propuesta Washington-Bruselas igualmente termina justificando varios subsidios y protecciones. Por ejemplo, acepta que los países usen medidas domésticas de pagos directos si están basados en superficies y producciones fijas, o si están dentro ciertos niveles en referencia a la producción o el valor total de la producción agrícola.

Como "postre" final el penúltimo punto establece que las medidas de tratamiento especial y diferenciado para los países en desarrollo deberán ser ajustadas para los exportadores netos de agroalimentos (es el caso de Argentina, Brasil, Uruguay, etc.). En ese punto, Bruselas y Washington están diciendo que liberarán de alguna manera desconocida el comercio, pero por las dudas cualquier apertura podrá se ajustada ante quienes realmente son de temer en el terreno comercial: los grandes agroexportadores del sur. El comercio que se origina en productores agroalimentarios medianos o pequeños, como son muchas naciones centroamericanas o andinas, no tiene un peso significativo en las importaciones que pueden tomar Estados Unidos o la Unión Europea, y por lo tanto se pueden hacer concesiones a ellos. El problema tanto para EEUU como la UE son los grandes productores, tales como Argentina y Brasil, y por lo tanto anuncian esas "medidas de ajuste".

Intento de reordenamiento, intento de salvataje

Un primer análisis de estos hechos indicaría que detrás de esta medida existen al menos dos grandes movimientos: uno en las relaciones entre Estados Unidos y la UE, y el otro hacia el seno de la OMC, buscando salvar del fracaso a la reunión ministerial de Cancún.

El acuerdo transatlántico implica un cambio significativo en las negociaciones comerciales agropecuarias entre Washington y Bruselas. Estados Unidos cambia su posición; por ejemplo deja de reclamar la eliminación de todos los subsidios, una plataforma que compartía con las naciones del grupo de Cairns. Al reducir sus cuestionamientos logra mantener varios de sus programa de ayuda (como los créditos a la exportación), los que pasan a ser aceptados por la UE. Algo similar ocurre desde Bruselas, donde aparece como dispuesta a algunas concesiones con Washington (como esos créditos), mientras éstas se hagan de forma armonizada, y cambio logra mantener la esencia de su programa de ayudas internas.

El sentido del movimiento es claro: Washington y Bruselas buscan reducir sus conflictos comerciales, acuerdan entre ellos, y lo hacen a costa de todas las demás naciones. No existen medidas concretas ni precisas sobre la reducción de sus protecciones, enumeran una serie de vagos objetivos orientados hacia algunos países del sur, y acuerdan una círculo de protección comercial común.

El acuerdo también tiene importancia en el contexto de la OMC. Por un lado, como se indicó arriba los avances en muchos otros temas dependen de concesiones concretas de los países desarrollados en el área agrícola. Se han dado claras señales que cuestiones como aranceles y medidas de promoción del comercio en productos no-agropecuarios, así como los llamados "nuevos temas de Singapur" (tales como inversiones, compras gubernamentales, políticas de competencia), no contarán con el apoyo de muchas naciones del Sur en la medida que no se atiendan sus demandas en el comercio agrícola. Por lo tanto buena parte de la agenda de Cancún se encuentra trabada. Si se desbarata el nudo agrícola, las negociaciones hacia Cancún podrían avanzar en otros frentes, y aumentan las posibilidades de un encuentro que sea considerado exitoso.

Por otro lado, ninguno de estos participantes olvida la llamada "cláusula de paz" bajo la cual se impiden las demandas comerciales dentro de la OMC contra los subsidios agropecuarios. Una medida que encierra una gran ironía por su asimetría claramente favorable al norte, pero que vence el 31 de diciembre de este año. Esto quiere decir que a inicios de enero del 2004 se puede desencadenar una avalancha de demandas comerciales contra Estados Unidos, la UE, Japón y otras nacionales, por sus prácticas proteccionistas. Por lo tanto, en el seno de la OMC es necesario un acuerdo agrícola para evitar caer en ese extremo. El acuerdo entre Bruselas y Washington justamente apunta en ese sentido.

Impactos inciertos en América Latina

La propuesta de Washington y Bruselas es claramente negativa desde una perspectiva latinoamericana. Se mantienen medidas que distorsionan el comercio internacional agroalimentario y no se ofrecen soluciones concretas. Los grandes agroexportadores latinoamericanos rápidamente reaccionaron cuestionando el acuerdo. Por ejemplo, Celso Amorín, canciller de Brasil sostuvo que ""si el documento se mantiene como está, no hay cómo avanzar", mientras que otros voceros calificaron la propuesta como negativa. Por otro lado, Martín Redrado, secretario de relaciones internacionales de Argentina sostuvo que el documento presentado ni siquiera cumple con el mandato de la reunión de Doha, considerándolo "muy vago, es un comienzo muy pobre. Los voceros de los exportadores agropecuarios fueron todavía más duros.

La propuesta también puede tener otras consecuencias negativas en el continente, en especial por el anuncio de diferenciar a los grandes agroexportadores del resto de las naciones. Esto puede dividir todavía más a las naciones Latinoamericanas en el terreno comercial en el seno de la OMC. No faltará más de un país que acepte esta propuesta con la ilusión de aumentar un poco sus exportaciones, lo que puede llegar a ser comprensible ya que importaciones que son pequeñas en las escalas de la UE o EE.UU., desde la mirada del sur son ventas millonarias con enorme impacto a nivel local. Además, ni Estados Unidos ni la UE pueden competir en alimentos tropicales, mientras que su temor está entre los grandes exportadores de granos y carnes. Otro factor que opera en el mismo sentido es la promesa de poder invocar un tratamiento diferenciado por medidas de seguridad alimentaria, que conllevará a la simpatía de más de uno.

Las implicanciones dentro del ALCA también son importantes. Washington siempre le ha dicho a los gobiernos latinoamericanos que mantiene sus protecciones en respuesta a medidas similares europeas; agrega que no puede desmontar sus medidas con los demás países del hemisferio ya que eso le obligaría a concesiones similares frente a Bruselas. El actual entendimiento transatlántico invalida muchas de esas excusas, fortalece buena parte del proteccionismo agropecuario convencional de Washington, y por lo tanto reduce drásticamente sus márgenes de maniobra en el ALCA. Un acuerdo con los grandes agroexportadores se aleja, y eso puede explicar que la diplomacia comercial de Estados Unidos redoble sus esfuerzos por acuerdos de libre comercio con países con sectores exportadores más pequeños (por ejemplo Centroamérica).

Dando varios pasos más allá de la visión gubernamental y empresarial, la nueva propuesta de Estados Unidos y la UE está muy lejos de un desarrollo rural sostenible. Se mantiene un mecanismo comercial asimétrico, y contribuye a sostener medidas de apoyo con fuertes impactos económicos, sociales y ambientales. Algún rubro podrá tener una ventaja el día de hoy, pero podría perderla mañana, ya que se mantienen mecanismos comerciales convencionales. Persisten medidas económicas y comerciales que en muchos casos están asociadas a las cadenas agroindustriales antes que a la calidad de vida de la familia rural, lo que desencadena una crítica furibunda desde el sur a cualquier forma de protección rural, sin detenerse a pensar que algunas de ellas pueden ser legítimas y necesarias. No se avanza en medidas para cambiar la perspectiva de las ayudas agropecuarias de manera de centrarlas en la calidad de vida de la familia rural y la calidad ambiental; la distinción clave entre "subsidios perversos" y "subsidios legítimos" no aparece, ni en la propuesta de Washington-Bruselas, ni en la crítica de los gobiernos latinoamericanos.

Bajo este escenario, el futuro cercano para buena parte de la producción agropecuaria latinoamericana es preocupante ya que se mantienen los mecanismos que explican la enorme distorsión actual del comercio agropecuario, mientras se alimenta la división entre los países del sur, justamente cuando la articulación y coordinación productiva puede ser una salida para sus actuales problemas. Si los preparativos hacia la reunión de la OMC en Cancún siguen por este sendero, los acuerdos que allí se logren podrán significar un nuevo retroceso del sector agrícola latinoamericano.

Fuente: La Insignia
Uruguay, agosto del 2003.