Bioseguridad: las negociaciones terminan con sentimientos mezclados, por TWN/Lim Li Lin

BIOSEGURIDAD: LAS NEGOCIACIONES TERMINAN CON SENTIMIENTOS MEZCLADOS

TWN/Lim Li Lin

Luego de cinco años de dolorosas negociaciones, los países que son Parte del Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB) finalmente llegaron a un acuerdo sobre el Protocolo de Bioseguridad.

La mayoría de países tenían sentimientos mezclados cuando el Presidente de las negociaciones del Protocolo, Juan Myer Maldonado, Ministro de Ambiente de Colombia anunció que la semana de negociaciones había concluido.

El acuerdo permitirá al país importador limitar las importaciones de alimentos genéticamente manipulados y usar el principio de precaución (de la Declaración de Río/1992). Aunque el acuerdo dice que el protocolo de bioseguridad y la Organización Mundial de Comercio (OMC) deben apoyarse mutuamente, esto no supone que los países dejarán de cumplir con sus obligaciones y derechos bajo los acuerdos multilaterales de la OMC.

Aunque el Protocolo incluye el "principio de precaución" y algunos requerimientos de etiquetamiento, lo que tal vez signifique una ganancia para los grupos ambientalistas, en la práctica las cosas pueden ser muy distinta.

Porque cualquier "restricción al comercio" será calificada utilizando el mecanismo de resolución de disputas de la OMC, basándose en el Art. XX del GATT y de los Acuerdos OMC sobre medidas sanitarias y fitosanitarias (SPS) y las Barreras Técnicas al Comercio (TBT). Dadas las dificultades que los países en desarrollo enfrentarán si quieren hacer valoraciones científicas por su cuenta, a estos países se les podrá aplicar Art. 5.7 del acuerdo SPS, y descubrirán que sus resoluciones individuales y particulares pueden ser fácilmente declaradas como ilegales por el sistema de panel OMC el cual es muy desfavorable para el mundo en desarrollo.

Durante toda la semana en que tuvieron lugar las negociaciones en Montreal se pudo apreciar que hubo un estancamiento en los temas más importantes, que fueron finalmente resueltos al terminar la semana, después de largas noches y tempranas sesiones de negociaciones, y bajo una inmensa presión política y pública para llegar a un acuerdo sobre el proyecto de texto.

El Acuerdo que regula la transferencia, manejo y uso de organismos vivos modificados (OVMs) también referido en alguna literatura como organismos genéticamente modificados (OGMs) debió haber sido logrado en Cartagena, Colombia en febrero de 1999. Sin embargo, el Grupo de Miami, liderado por Estados UNIDOS (incluyendo Canadá, Australia, Argentina, Chile así como Uruguay) echó a pique el acuerdo al rechazar la aprobación de cualquier provisión en el Protocolo que pudiera impedir la libre exportación de sus mercancías genéticamente modificadas (GM).

Los tres temas claves identificados por Juan Mayer y adoptados por los delegados en una consulta informal en Viena el pasado septiembre dieron lugar a largas discusiones para lograr un entendimiento sobre: el alcance general del protocolo, la relación del Protocolo con otros acuerdos internacionales (particularmente los acuerdos de la OMC), y el sistema para obtener el consentimiento de los países importadores para el ingreso de mercaderías GM destinadas para alimento, pienso y procesamiento.

Mientras llegaban los delegados al Centro de Convenciones de Montreal para la sesión plenaria final a las 9.00 p. m. del Viernes, eran saludados por los manifestantes, quienes danzaban y cantaban ¡Vergüenza! ¡Vergüenza! ¡Deshonra para el Grupo Miami!. Los manifestantes habían pasado la noche fuera del centro de convenciones en una carpa, a temperaturas de 20 grados centígrados bajo 0, manteniendo la luz de una vela desde la noche anterior. Ellos habían jurado permanecer ahí hasta que fuera concluido un Protocolo de Bioseguridad con normas fuertes.

A las 9 p. m. del Viernes, el último día de las negociaciones, era de conocimiento común que el desacuerdo sobre el Principio Precautorio y la cláusula relacionada, considerados como los obstáculos más difíciles, habían sido resueltos. Delegados y observadores estaban aguardando que se llame a sesión plenaria en cualquier momento para adoptar el Control de Bioseguridad. Mientras pasaban las horas con avisos esporádicos de la Secretaría de que la sesión plenaria tendría que posponerse por unas pocas horas, empezaron a filtrarse los comentarios de que, en las negociaciones a puerta cerrada con los voceros de los grupos negociadores, el tema de la segregación e identificación de mercancías GM se había convertido en un importante punto de estoque.

Finalmente, el vocero principal del Grupo de Espíritus Afines (incluyendo casi todos los países del G77 y China), Dr. Tewolde, reunió al grupo frente al salón de conferencias, y anunció que el Grupo Miami no quería que las mercancías GM se identifiquen como tal en los documentos de embarque.

El asunto es, explicó, que el Grupo Miami solo quería embarques de mercancías que sean documentadas como "pueden contener OVMs". En vista de los murmullos de insatisfacción que intranquilizaron a la gente en el salón, el Dr. Tewolde continuó explicando que los otros grupos negociadores, incluyendo el de la Unión Europea, habían aceptado esta cláusula, y que el Grupo de Espíritus Afines fue el último en aceptarla. Si el Grupo de Espíritus Afines aceptaba esta cláusula, habría un Protocolo, pero si no aceptaban, no habría Protocolo, explicó.

El delegado de Antigua y Barbados declaró que esta cláusula era inaceptable, pero indicó que rechazarla, cerraría el paso al consenso. Ningún otro delegado registró su oposición a la cláusula, pero hubo muchas caras casi llorosas entre el abatido Grupo.
El Grupo de Miami había retenido nuevamente al mundo con sus demandas, jugando sus cartas muy cuidadosamente, de forma tal que no quedaba nada más por hacer que convenir con a sus reglas. Minutos más tarde, a las 4:45 a.m., Juan Mayer anunció a los exhaustos delegados que el Protocolo de Bioseguridad se había adoptado. La euforia entre los delegados y observadores a la conclusión de casi cinco años de duro trabajo era ensombrecida por el compromiso final al que se les había obligado.

El tema sobre las mercancías había sido el asunto más importante para el Grupo de Miami, ya que éste habitualmente abarca la mayoría de sus exportaciones de OVM's (soya, canola, maíz). La presión del Grupo de Espíritus Afines, con apoyo de la Unión Europea y del Grupo de Compromiso (Noruega, Suiza, Japón, México, Corea del Sur) y la condena pública por la inflexible posición de los exportadores de mercancías, forzó las negociaciones de un procedimiento separado para las mercancías.

Con el procedimiento resuelto para el movimiento a través de límites fronterizos de las mercancías GM, el otro asunto que muchos delegados y observadores habían pensado fue también consentido, se trató de la segregación e identificación de las mercancías GM. Con el único requerimiento en los documentos de embarque de mercancías de "pueden contener" OVM's. El Grupo Miami, en efecto estaba declarando que ellos no intentaban segregar las mercancías GM de las mercancías no-GM, ya que esas previsiones obstruirían el libre movimiento de exportación de sus mercancías. El Protocolo provee ahora reglas a establecerse para tal documentación, a partir de los 2 años de la entrada en vigor del Protocolo.

Pero muchos observadores no gubernamentales comentaron más tarde que los exportadores de OVM's eventualmente tendrán que ceder a la presión del público, cualquiera que sean las reglas, para segregar y rotular los OVM's como tales. La oposición pública a los OVM's y sus productos ha forzado ya a muchos países como Japón y Australia a aprobar leyes de rotulación. La Unión Europea ya tiene una ley que requiere segregación y rotulación de los OVM's y sus productos.

Cuando se resumieron las conversaciones en Montreal, la posición sobre los temas nucleares había cambiado muy poco, y a medida que los días se prolongaban con muy poco acuerdo sobre estos temas, hubo miedos reales entre los delegados y observadores de que una vez más no habría Protocolo. Para el miércoles, mientras continuaba el estancamiento, las esperanzas empezaron a prenderse a la llegada de cerca de 40 Ministros para preparar el terreno político para llegar a un acuerdo.

El Ministro Canadiense de Medio Ambiente, David Anderson, cuya aparición había sido muy solicitada después de que él derrumbó la presión pública al atender las negociaciones, fue notable en esconderse. Se reportó que el no asistió a una cita que había programada con la Ministra de Medio Ambiente de Francia.

En un alcance general del tema, el Grupo de Espíritus reabrió las discusiones sobre farmacéuticos para el consumo humano, los cuales se habían excluido por completo en el proyecto de Cartagena así como el uso, manipulación y tránsito de OVM's los cuales efectivamente, también habían sido omitidos. El GEA, había argumentado desde las consultas de Viena, que todos los OVM's deben ser cubiertos por el Protocolo.

Los países podrían entonces, a su discreción, renunciar el requerimiento de anticipar un consentimiento informado para farmacéuticos.

La persistencia y finalmente el apoyo del grupo de Compromiso (con alguna reserva de Suiza y Japón) osciló la marea. El alcance general del Protocolo cubre ahora todos los OVM's, con exclusiones, bajo ciertas condiciones, en los subsecuentes artículos. Aunque muy lejos de lo que el Grupo de Espíritus Afines había querido, el alcance del Protocolo ahora no excluye explícitamente ninguna categoría de OVMs, un logro que muchos sintieron privadamente que era imposible alcanzar.

Sobre las mercancías, un artículo aparte trata específicamente sobre el procedimiento para la exportación de mercancías GM destinadas para alimento, pienso y procesamiento. La presión pública global y la oposición a la tecnología genética, por la creciente evidencia científica de sus riesgos y peligros, habían forzado al Grupo de Miami a aceptar alguna clase de procedimiento para regular las mercancías GM, cuando éstos se habían resistido a todos los intentos en Cartagena para incluir de algún modo éstas mercancías.

Las provisiones fueron peleadas duramente, pero todavía aplican la responsabilidad a los países importadores de iniciar los procedimientos que regulen el movimiento de las mercancías GM dentro de sus países, y no se aplica como tal, una obligación internacional sobre los exportadores de notificar primeramente a los importadores sobre embarques específicos, seguido por un Acuerdo Fundamentado Previo.

A diferencia de lo que pasa cuando se va a dar el primer embarque de OVM's para ser introducidos dentro del ambiente (ejemplo, plantar en los campos). En este caso, estaría sujeto al procedimiento del Acuerdo Fundamentado Previo. Bajo éste, la responsabilidad descansa en el exportador para que notifique primero al país importador de un intento de exportar. Antes de que tenga lugar ninguna exportación, el exportador tiene que dar la información completa para realizar un análisis de riesgos, seguidas por el consentimiento expreso de parte del país importador.

No obstante, por lo menos la información relativa a aprobaciones domésticas de mercancías GM puede ahora ser monitoreada mediante el mecanismo del Mecanismo de Facilitación de Bioseguridad (CHM). Ahora depende de las otras partes el informar al potencial exportador de sus requerimientos nacionales. Sin embargo, se requiere todavía un consentimiento expreso de los países importadores.

La total victoria, si es que se puede llamar así, fue la inclusión del Principio Precautorio en el Protocolo. Este Principio, como está incluido en el Protocolo, establece que: "La falta de certeza científica en la parte importadora debido a una insuficiente información científica relevante y conocimiento relacionado a la dimensión de los potenciales efectos adversos de un LMO sobre la conservación y uso sustentable de la diversidad biológica, tomando en consideración los riesgos a la salud humana, no impedirá a esa parte el tomar una decisión, con relación a la importación de ese OVM... "

Aunque no tan fuertemente fraseado como a todos los grupos negociadores les hubiera gustado, con la excepción del Grupo Miami, la mayoría de los delegados y observadores estaban complacidos con su inclusión.

El Principio Precautorio fue negociado conjuntamente con la cláusula de relación con otros convenios, ya que se hizo extremadamente difícil discutir uno sin el otro. Todos excepto el Grupo Miami fueron abogando la posición de que cualquier acción para restringir o prohibir la importación de un OVM de acuerdo con este Principio no debe ser considerada como una medida restrictiva al comercio internacional.

El Grupo de Espíritus Afines había insistido consistentemente sobre el principio precautorio como una provisión operativa para la toma de decisiones en el procedimiento de adelanto al acuerdo informado.

En febrero de 1999 en Cartagena, los observadores fueron sorprendidos cuando la Unión Europea se preparaba para hacer concesiones al Grupo Miami sobre este punto crucial aún cuando la Ley de Estados Unidos esté fundamentada en este principio. Desde entonces, el rechazo público a los alimentos y cosechas GM en Europa y la creciente evidencia de peligros en el ambiente y en la salud han elevado la demanda para que prevalezca el principio precautorio.

Las tentativas de parte de los Estados Unidos, Canadá y Japón de llevar el tema de la biotecnología a la OMC el último diciembre en Seattle, también vieron las protestas de los países en desarrollo y de algunos Ministros ambientales europeos. La semana pasada, el mismo grupo de ministros, reunidos con otros se plegó con total fuerza. En una reunión con las ONG, el mensaje fue claro: el principio precautorio es necesario, y el protocolo de Bioseguridad no estará subordinado a la OMC. Los Ministros presentes fueron de Dinamarca, Francia, Portugal, el Reino Unido y los Países Bajos.

Cuando el principio precautorio era discutido en el plenario, la Unión Europea hizo su más clara declaración ya que las negociaciones empezaron hace casi 5 años. El vocero de la Unión Europea, Christoph Bail, declaró que en casos de incertidumbre científica "los gobiernos deben ser capaces de tener derechos de libertad y soberanía para tomar acciones precautorias, ya que pueden surgir riesgos irreversibles y a largo plazo".

Muchos han temido que, dada la fuerte oposición del Grupo Miami a la inclusión del Principio y a su insistencia de que el Protocolo de Bioseguridad debe estar subordinado a otros acuerdos internacionales, a saber, los acuerdos de la OMC, un intercambio sobre cualquiera de las provisiones tendría que ser aceptado.

Pero la provisión sobre la relación del Protocolo a otros acuerdos internacionales fue finalmente rechazada, y las declaraciones relacionadas a tal relación fueron incluidas dentro del preámbulo del Protocolo. El lenguaje más controvertido en el Preámbulo fue el que se refiera a que este Protocolo no implica un cambio en los derechos y obligaciones de una Parte bajo ningún acuerdo internacional existente.

Sin embargo, esta declaración incluida en el preámbulo lleva mucho menos peso que si estuviera incluida como una provisión substantiva. Sigue también un párrafo que señala que: lo previo no implica una jerarquía entre acuerdos.

Al final, la conclusión de las negociaciones de bioseguridad versó sobre el tema de las mercancías. Nuevamente las negociaciones internacionales se convirtieron en una plataforma en la que los Estados Unidos y la Unión Europea jugaron la partida decisiva en su creciente guerra comercial sobre organismos genéticamente modificados y sus productos.

Casualmente para los países en desarrollo, el interés público y la oposición a la tecnología genética en muchos de los países Europeos, influyó sobre la resolución política de sus gobiernos de resistir a toda costa las negociaciones libres y sin barreras de OVM's.

En su declaración al cierre del plenario, Francia ofreció ser el anfitrión de la reunión preparatoria para la primera reunión de las Partes antes de finalizar este año. Muchos temas tienen que resolverse todavía incluyendo aquellos específicamente provistos en el Protocolo. Finalmente, en la urgente celeridad por concluir el Protocolo en esta sesión en Montreal, muchos temas que se dejaron abiertos en Cartagena nunca fueron mencionados. Las Partes y los grupos negociadores fueron forzados a permitir que estos temas permanezcan como están en el texto de Cartagena, con el fin de ver una conclusión en las negociaciones.

En la declaración a nombre de los grupos de la sociedad civil al cierre del plenario, Chee Yoke Ling de la Red del Tercer Mundo dijo que fue un acuerdo histórico, siendo la primera vez que una Ley Internacional reconoce a los OVM's como organismos distintos e inherentemente diferentes, requiriendo así una estructura reguladora separada. Sin embargo, ella dijo que el último cambio presionado al resto del mundo por el Grupo de Miami en las últimas horas, para evitar la segregación e identificación de las mercancías como OVM's fue decepcionante. "No obstante, la sociedad civil, los consumidores, agricultores y científicos continuarán vigilantes. La demanda para la segregación y rotulación no parará".

En su declaración también señaló que el Protocolo provee de un régimen de responsabilidad internacional a ser negociado, y esos gobiernos deben trabajar en eso lo más pronto posible.

El Protocolo estará abierto para la firma en la quinta conferencia de los Partes en la Convención sobre Biodiversidad en mayo 2000 en Nairobi.

De acuerdo con un artículo de prensa de la UNEP, bajo el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, los gobiernos señalarán si desean o no aceptar las importaciones de mercancías agrícolas que incorporen OVM's. Esto debe hacerse mediante comunicaciones indicando su decisión a la Comunidad Internacional mediante el mecanismo de facilitación por Internet. Además, los embarques de estas mercancías que puedan contener OVM's deben ir claramente rotulados.

Los estrictos procedimientos del Acuerdo Fundamentado Previo se aplicarán a las semillas, peces vivos, y otros OVM's que puedan ser introducidos intencionalmente dentro del ambiente.

En esos casos, el exportador debe proporcionar información detallada a cada país importador anticipadamente al primer embarque, y el importador debe entonces autorizar el embarque. El fin es asegurarse que los países destinatarios tengan la oportunidad y la capacidad para evaluar los riesgos que involucren productos de la moderna biotecnología.

"El Protocolo de Bioseguridad es el primer nuevo tratado ambiental del siglo 21, un siglo que será marcado dramáticamente por la biotecnología," dijo el Director Ejecutivo del Programa Medioambiental de las Naciones Unidas (UNEP), que administra la secretaría de la Convención sobre Diversidad Biológica.

El Acuerdo en Montreal faculta a la comunidad internacional para construir un régimen efectivo para asegurar que la diversidad biológica del planeta pueda coexistir con esta poderosa tecnología dijo.

Una de los temas más controversiales que los negociadores tuvieron que resolver involucró la relación entre el Protocolo y otros acuerdos internacionales, notablemente aquellos bajo la Organización Mundial de Comercio. Mientras que los acuerdos ambientales son consecuencia del principio precautorio (el cual establece que las actividades potencialmente peligrosas pueden ser restringidas o prohibidas aún antes de que puedan ser probadas científicamente de causar severos daños), las decisiones bajo las leyes comerciales requieren de "suficiente evidencia científica". Bajo el acuerdo alcanzado en Montreal, el Protocolo y los WTO deben apoyarse mutuamente; al mismo tiempo, el Protocolo no debe afectar los derechos y obligaciones de los gobiernos bajo cualquier acuerdo internacional existente.