Inversiones agrícolas responsables: racionalización del acaparamiento de tierras
"Los Principios IAR, se promueven como una solución que puede garantizar que los riesgos y amenazas asociadas a las inversiones agrícolas de gran porte se minimicen. Los movimientos sociales no coinciden en que la racionalización de las inversiones a gran escala sea la respuesta al problema global del acaparamiento de tierras."
Desde enero de 2010, algunas instituciones mundiales como el Banco Mundial, la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) han estado impulsando los “Principios para una Inversión Agrícola Responsable (Principios IAR) que sean respetuosos de los derechos de la gente, los modos de vida y los recursos naturales”, buscando dar respuesta a la preocupación creciente por el posible impacto negativo de la adquisición de enormes superficies de tierras agrícolas sobre los derechos y las formas de vida de los pueblos.
La Inversión Agrícola Responsable es un concepto integrado por siete principios a los que deben adherir todas las partes (los gobiernos, los inversionistas y las comunidades) para que las inversiones no ocasionen daños, sean sustentables y contribuyan al desarrollo (1)
Estos principios abarcan:
1. el respeto por los derechos a la tierra y los recursos—que incluye el reconocimiento y la demarcación de los derechos a la tierra, el establecimiento de límites a la expropiación, y mecanismos claros y transparentes de transferencia de los derechos sobre las tierras;
2. garantizar la seguridad alimentaria - asegurando que las inversiones sean consistentes con las políticas agrícolas y alimentarias del país, y estableciendo medidas de mitigación y prevención de riesgos;
3. garantizar la transparencia, la buena gobernanza y un ambiente propicio y adecuado - mejor acceso a la información, incentivos más claros y efectivos para los inversionistas, y un ambiente de negocios y un marco legal y regulatorio conforme a las normas internacionales;
4. consulta y participación – vinculando las inversiones a planes de desarrollo local, consultas y mecanismos de representación efectivos, y acuerdos coherentes y aplicables;
5. viabilidad económica e inversiones en agro empresas responsables – adhesión a las mejores normas de la práctica comercial y conductas éticas de los inversionistas, procesos eficaces en su relación costo beneficio que permitan que los gobiernos puedan evaluar la viabilidad y monitorear la implementación;
6. sustentabilidad social – brindando compensaciones justas a las comunidades desplazadas, y arreglos que permitan la distribución de los beneficios; y
7. sustentabilidad ambiental – cuantificación y medición de los impactos ambientales, impulsando un uso sustentable de los recursos y minimizando y mitigando los riesgos y la magnitud de los impactos negativos.
Estos siete principios, que sirven como mojones indicadores para las inversiones agrícolas responsables, se promueven como una solución donde todos ganan, que puede garantizar que los riesgos y amenazas asociadas a las inversiones agrícolas de gran porte se minimicen y que los beneficios y las oportunidades se hagan realidad.
Si bien parece haber consenso entre gobiernos, instituciones multilaterales y empresas sobre la necesidad y la importancia de la IAR, los movimientos sociales que representan a los campesinos, los pequeños agricultores y los trabajadores agrícolas, así como las redes que trabajan en las cuestiones agrarias y agrícolas, no coinciden en que la racionalización de las inversiones a gran escala sea la respuesta al problema global del acaparamiento de tierras. Grupos como la Campaña Global por la Reforma Agraria, una campaña dirigida por el movimiento campesino internacional La Vía Campesina, el grupo de defensa de los derechos humanos Food First Information and Action Network (FIAN) y la red Land Rights Action Network (LRAN) han sido muy duros en su rechazo a la iniciativa IAR y a los propios principios, que consideran un medio para legitimar la ocupación corporativa a largo plazo de las tierras agrícolas de las comunidades rurales. (2)
Estos grupos aseveran además que "el acaparamiento de tierra impide que vastas extensiones de tierra puedan ser utilizadas hoy y en el futuro por campesinos y pastores trashumantes, y por lo tanto constituye una violación de las obligaciones de los gobiernos (de llevar adelante una reforma agraria, salvaguardar el acceso de la gente a la tierra y otros medios de producción adecuados, permitir que sus pueblos puedan auto alimentarse y vivir con dignidad)”. (3)
La crisis de los precios de los alimentos de 2007 y 2008 y el deseo de los países desarrollados de asegurarse su suministro de alimentos (dada la volatilidad de los precios de los alimentos y otros productos básicos) han sido señalados como los elementos que impulsaron el reciente incremento de las adquisiciones de tierras a gran escala para uso agrícola y extracción de recursos naturales en los territorios de África y Asia. (4) El Banco Mundial informa que hacia fines del 2009, los negocios de tierras a gran escala abarcaban unos 56 millones de hectáreas.
Si bien hay quienes consideran que estas gigantescas compras o arrendamientos de tierras representan una oportunidad enorme al facilitar las inversiones agrícolas tan necesarias para impulsar el crecimiento de la agricultura y el desarrollo rural, las mismas han generado gran preocupación porque afectan negativamente los derechos y las formas de sustento de los pueblos.
En Filipinas, uno de los negocios más recientes y polémicos fue la propuesta de arrendamiento de un millón de hectáreas de tierras agrícolas para producir variedades híbridas de maíz, arroz y sorgo, incluido en el Memorando de Acuerdo firmado por el gobierno filipino y el gobierno chino (que involucra al Gobierno Popular de Jilin y el Banco de Desarrollo Chino) y una corporación privada (la Jilin Fuhua Agricultural Science and Technology Development Corporation Ltd). Este acuerdo junto a otros 18 similares en los que participaban partes públicas y privadas de China y Filipinas, fueron aclamados como un gran logro por facilitar las inversiones chinas en la agricultura y pesca de Filipinas (6).
Sin embargo, los cuestionamientos respecto a la constitucionalidad de estos acuerdos entre Filipinas y China y la consiguiente protesta pública por la inequidad de los acuerdos, llevaron finalmente a la suspensión de los mismos. Uno de los temas más críticos en este gran fiasco fue la transferencia virtual de los derechos de propiedad sobre la tierra que en el marco de estos acuerdos se otorgaba al gobierno chino y a las corporaciones privadas, en un momento en que el futuro del programa de reforma agraria de Filipinas pende de un hilo. Los negocios de inversión en tierras contenidos en los acuerdos con China finalmente descartados, no son ni por asomo los únicos en el horizonte. Según el Servicio de Asesoría a la Inversión Extranjera del Banco Mundial (FIAS por sus siglas en inglés) y el Directorio de Inversiones de Filipinas (BOI por sus siglas en inglés), entre 2008 y 2009 los proyectos de inversiones en tierras sumaban aproximadamente US$1.000 millones e incluían unas 200 nuevas oportunidades de expansión para los inversionistas. (7)
Con el objetivo de eliminar las restricciones a la inversión extranjera directa, el FIAS realizó en 2002 una revisión de la legislación filipina sobre incentivos a las inversiones. En 2006, con aportes del Organismo Multilateral de Garantía para las Inversiones (MIGA), el FIAS proporcionó asistencia al BOI para que desarrollara un programa de retención, expansión y diversificación de la inversión extranjera.
El gobierno Filipino no ha tenido una posición clara respecto de la IAR en la nueva administración de Aquino. El Departamento de Agricultura (DA), sin embargo, la misma agencia que lideró las negociaciones del Memorando de Acuerdo con China, ha identificado como prioridad la promoción de las inversiones agrícolas en el país. A través de la Corporación Comercial y de Desarrollo Agrícola de Filipinas (PADCC por sus siglas en inglés), el gobierno ha desarrollado dos grandes iniciativas que buscan generar oportunidades de inversión en el agronegocio: el centro de inversiones en tierras agrícolas, que consolida información básica sobre nuevas tierras disponibles para agronegocios en todo el territorio del país y las oportunidades de agronegocios concomitantes para promover las inversiones; y la sala de exposición de exportaciones de agronegocios, un centro que concentra la promoción y exposición en el mismo sitio, donde se promueven productos frescos y procesados producidos y empacados en Filipinas para la exportación a los mercados centrales. (8) El Departamento de Reforma Agraria, por su parte, identificó las asociaciones público-privadas, la ampliación de su cartera de asistencia oficial al desarrollo y la convergencia con iniciativas de otras agencias como el DA y el Departamento de Medio Ambiente y Recursos Naturales, como estrategias para el desarrollo de los beneficiarios del CARPER (Programa de Reforma Agraria con Reformas) y la prestación de servicios de apoyo asociados a dicho Programa.
El fuerte impulso del gobierno de Aquino a las asociaciones público-privadas y los estímulos ofrecidos para incrementar la inversión extranjera (e inclusive nacional) en el campo, pueden ser leídos como fuertes señales de la posición de Filipinas favorable al IAR. Será interesante ver, sin embargo, cómo se las ingenia el gobierno para navegar en los temas sensibles de la propiedad de la tierra en esta etapa crítica de la implementación del Programa de Reforma Agraria (CARPER), y en un marco de continuas amenazas a la soberanía alimentaria.
Tabla 1 Principios de la Inversión Agrícola Responsable (IAR) y Crítica de los Movimientos Sociales Rurales como La Vía Campesina, FIAN y la Red de Investigación Acción sobre la Tierra (LRAN)
| Principio 1: Derechos a la tierra y los recursos: los derechos existentes sobre las tierras y los recursos naturales deben ser reconocidos y respetados Crítica - Esto es condición necesaria pero no suficiente para garantizar de manera efectiva el respeto a la tierra, y la protección y el fomento del derecho a la tierra de las comunidades locales - Busca garantizar la transferencia fácil de los derechos existentes a la tierra a los inversionistas, más que conservar las tierras de las comunidades y la población rural en sus propias manos en el presente y en el futuro. - No abarca los derechos de los sin tierra a recuperar el acceso efectivo a la tierra. Los derechos de las futuras generaciones no están incluidos en este principio. - La decisión sobre quién tiene derechos sobre los recursos de la tierra es un tema/proceso político que involucra conflictos de intereses y relaciones de poder, no es una cuestión meramente técnica o administrativa. Principio 2: Seguridad alimentaria: las inversiones no deben poner en riesgo la seguridad alimentaria sino por el contrario fortalecerla Crítica -La seguridad alimentaria es un concepto limitado que no toma en cuenta cómo se producen los alimentos, ni dónde, ni quién los produce. Puede suceder que la producción neta de alimentos aumente como resultado de las inversiones a gran escala, como suelen mostrar las cifras oficiales que se difunden, pero al costo de la desposesión de las comunidades locales que son así expulsadas de sus tierras. - No tiene en cuenta el derecho humano a una alimentación adecuada y a la soberanía alimentaria. Principio 3: Transparencia, buena gobernanza y ambiente propicio: procesos para acceder a la tierra y llevar a cabo las inversiones asociadas, que sean transparentes, monitoreados y garanticen responsabilidad. Crítica Estas políticas son en sí deseables, pero solas no garantizan resultados que favorezcan a la población rural pobre. La historia y la experiencia demuestran que incluso los procesos legales y transparentes han llevado a la desposesión de comunidades campesinas, de pescadores, pastores y habitantes de los bosques. Principio 4: Consulta y participación: Las personas materialmente afectadas deben ser consultadas y se deben registrar y aplicar los acuerdos que surjan de las consultas. Crítica Según esta iniciativa, el principio asume que las consultas siempre resultarán en la aceptación del proyecto de inversión. Esto torna a la consulta en un proceso meramente decorativo y una formalidad para legitimar el proyecto. Principio 5: Inversión agro empresarial responsable y viabilidad económica: los proyectos deben ser viables en todo sentido, respetar las normas legales, aplicar las mejores prácticas de la industria y dar como resultado una distribución duradera de los beneficios. Crítica La viabilidad económica no suele conducir a procesos y resultados que favorezcan los intereses de las personas y comunidades afectadas por los proyectos. Principio 6: Sustentabilidad social: las inversiones generan impactos distributivos y sociales deseables y no aumentan la vulnerabilidad. Crítica Desde la perspectiva del Banco, la “sustentabilidad social” se evalúa en términos de creación de empleo y aumento de los ingresos, pero olvida analizar qué tipo de inversiones contribuyen a la realización de los derechos de la población rural pobre, y las diferentes opciones para mejorar las formas de sustento de los pueblos respetando que los recursos y sus vidas permanezcan bajo su control. Principio 7: Sustentabilidad ambiental: los impactos ambientales se cuantifican y se toman medidas que alienten un uso sustentable del recurso, a la vez que se minimizan y mitigan los impactos negativos. Crítica En muchas instancias, la cuantificación y las medidas significan cálculos monetarios y económicos. Si bien será fácil cuantificar o medir los costos ambientales, por ejemplo, de la quema o tala de bosques, no resulta tan claro cómo se aplicará esto al modelo alimentario-energético del cual forman parte las inversiones agrícolas. Sus impactos incluyen los costos ambientales del monocultivo y la agricultura industrial, la pérdida de biodiversidad, el almacenamiento y transporte de las cosechas a lo largo de grandes distancias, la disposición de los desechos, etc. En otras palabras, los negocios de tierras en el marco de IAR son inherentemente no sustentables desde el punto de vista ambiental. Fuente: Manahan, Mary Ann, Is Asia For Sale? Trends, Issues, and Strategies against Land Grabbing, Kasarinlan Journal |
* Joseph Purugganan es investigador de Focus on the Global South, y trabaja en Filipinas.
Notas
1. Klaus Deininger, Derek Byerlee et al. (2011). Rising Global Interest in Farmland: Can it yield sustainable and equitable benefits? El Banco Mundial
2. Why we oppose the Principles for Responsible Agricultural Investments (RAI). Declaración de la Campaña Global por la Reforma Agraria y la Land Rights Action Network (LRAN). Octubre 2010.
3. Ibid
4.Joachim von Braun y Ruth Meinzen –Dick (2009). “Land Grabbing by Foreign Investors in Developing Countries: Risks and Opportunities. IFPRI Policy Brief 13. Publicada aquí. Última visita, julio 6 2011.
5. Klaus Deininger, Derek Byerlee et al. (2011). Rising Global Interest in Farmland: Can it yield sustainable and equitable benefits? El Banco Mundial.
6. RP-China Agreements: Separating Facts from Fiction. Documento preparado por la Oficina de Comercio de China del Departamento de Agricultura. 21 de agosto de 2007.
7. Manahan, Mary Ann, Is Asia For Sale? Trends, Issues, and Strategies against Land Grabbing, Kasarinlan Journal
8. Inputs to 2010 Year-end Report of President Benigno S. Aquino III. Departamento de Agricultura, diciembre de 2010.